Czy rynek obroni się przed polityką i politykami? [OPINIA]

Naturalny bieg rzeczy powoduje, że coraz mniej liczna jest część społeczeństwa, która z własnego doświadczenia pamięta beznadziejność ekonomiczną lat 80. ubiegłego wieku. W szczególności ta część, która w tamtym czasie odpowiadała za utrzymanie i zaopatrzenie gospodarstw domowych. Narastające tempo utraty wartości ówczesnych "biletów Narodowego Banku Polskiego", zakończone hiperinflacją roku 1989 i coraz bardziej puste półki sklepowe, w połączeniu z kartkowymi przydziałami na szereg towarów, to najbardziej wyraziste wspomnienie tamtego okresu.

Syntetyczna ocena przyczyn tego stanu była dla zdecydowanej większości myślących ludzi oczywista i w zasadzie niekontrowersyjna. Prymat własności państwowej w gospodarce, prawne ograniczenia prywatnej przedsiębiorczości, ustalanie przez organy państwowe większości cen, państwowe monopole, drukowanie pieniędzy bez żadnych ograniczeń dla finansowania wydatków państwowych, decydowanie przez państwowych urzędników o prawie wszystkich inwestycjach to podstawowe czynniki, które doprowadziły do ówczesnej zapaści.

Dalsza część artykułu pod materiałem wideo

W momencie upadku PRL istniała dość duża zgodność co do kierunków naprawy gospodarki. Przede wszystkim oparcie jej na prawach rynku, a zwłaszcza swobodne kształtowanie się cen jako wyniku popytu i podaży, swoboda działalności gospodarczej, stopniowa prywatyzacja państwowych firm, alokacja inwestycji w oparciu o kryteria rynkowe i decyzje podejmowane przez prywatnych właścicieli, likwidacja reglamentacji towarów, zahamowanie inflacji i przywrócenie funkcji pieniądza, stworzenie komercyjnej bankowości, wprowadzenie ograniczenia w wydatkowaniu środków publicznych oraz przejrzystych i stabilnych zasad opodatkowania przedsiębiorstw i obywateli.

Nie wchodząc w szczegóły oraz pomijając liczne słabości tamtego okresu można powiedzieć, że lata 90. to okres praktycznego wdrożenia tych zasad i przekształcenie naszej gospodarki z tak zwanej "centralnie planowanej" w rynkową. Zaowocowało to – po pierwszych 2-3 trudnych latach – imponującym tempem wzrostu gospodarczego, wyhamowaniem inflacji, uzyskaniem zdecydowanej przewagi przez sektor własności prywatnej, względną stabilizacją w dziedzinie podatków oraz ogólnym zrównoważeniem gospodarki. Stworzyło to warunki, które pozwoliły na wstąpienie Polski do Unii Europejskiej w 2004 roku i dalszy szybki rozwój w kolejnych latach.

Niestety, kryzys finansowy z roku 2008, a następnie problemy kilku państw południowej Europy spowodowały daleko idące zawirowanie co do paradygmatów ekonomii. W szczególności w wielu ośrodkach decyzyjnych zaczęły zdobywać uznanie poglądy o potrzebie wzrostu roli państwa w gospodarce, a tym samym ograniczenia działania praw rynkowych.

Ośrodkami tymi były przede wszystkim rządy niektórych krajów (a zwłaszcza ich urzędnicze zaplecze), instytucje międzynarodowe jak Komisja Europejska czy Europejski Bank Centralny, a także coraz liczniejsze partie polityczne o populistycznym nastawieniu. Tendencja ta wystąpiła pomimo że nikt nie dowiódł, iż kryzysy finansowe lat 2008-2011 miały swoje źródło w działaniu mechanizmów rynkowych. Wręcz przeciwnie. Wielu wybitnych ekonomistów wskazywało, że kryzysy te wywołane były nie przez rynek, ale właśnie przez niewłaściwe działanie rządów i regulatorów (wykreowanie nadmiernego popytu mieszkaniowego przez "poluzowanie" dostępności kredytu mieszkaniowego, sztuczne zaniżenie stóp procentowych, kryzys zadłużeniowy kilku państw południowej Europy na skutek rządowej polityki nadmiernego deficytu budżetowego).

Można zatem z przekąsem powiedzieć, że populistyczni politycy oraz urzędnicy swoimi działaniami lub zaniechaniami wywołali kryzys, a następnie stwierdzili, że ich rola w oddziaływaniu na gospodarkę musi się istotnie zwiększyć, aby zapobiec następnym kryzysom. Zwiększenie ich roli wiązać się natomiast musi z ograniczeniem działania mechanizmów rynkowych oraz osłabieniem tych regulacji, które krępują ich (polityków i urzędników) możliwości ręcznego sterowania gospodarką.

W szczególności zależy im na osłabieniu tych zasad, które ograniczają ich swobodną ingerencję w wydatkowanie pieniędzy, nakładanie podatków, kształtowanie cen oraz decydowanie o inwestycjach i o obsadzie kluczowych stanowisk w przedsiębiorstwach. W największym stopniu postulaty te przyswoiły sobie ugrupowania populistyczne uzasadniające to dodatkowo potrzebą zapewnienia większej równości majątkowej wśród obywateli.

Tendencje te występują w wielu państwach. Niestety, w Polsce ich skala jest szczególnie duża. Można powiedzieć, że prowadzi to do podważenia kluczowego warunku niezbędnego dla rozwoju gospodarki rynkowej, jakim jest przewidywalność. W szczególności podważana jest przewidywalność w zakresie podatków, rynkowych zasad kształtowania cen oraz stabilności stosunków zobowiązaniowych. Tendencje te nasiliły się w Polsce po 2015 roku, a zwłaszcza po roku 2019 pod hasłem przeciwdziałania skutkom pandemii, a potem wojny w Ukrainie.

Początkiem burzenia w miarę ustabilizowanego ładu podatkowego było wprowadzenie podatku bankowego. Teoretycznie było to uzasadniane istnieniem takiego podatku w niektórych państwach europejskich. Istniały jednak dwie fundamentalne różnice.

Po pierwsze, podatek ten wprowadzono w krajach, w których w okresie kryzysu finansowego (wywołanego przede wszystkim przez niewłaściwą politykę rządów i regulatorów) wystąpiła konieczność wspomożenia finansowego niektórych banków ze środków publicznych. W Polsce taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż w tamtym czasie żaden z działających u nas banków nie otrzymał pomocy publicznej. W Europie podatek ten był więc "karą" za konieczność dofinansowania banków, w Polsce "karą" za to, że banki są bankami. Po drugie, fundamentalna różnica to skala opodatkowania, która w Polsce jest nawet około 10-krotnie wyższa niż w innych krajach.

Kolejnymi posunięciami destabilizującymi system podatkowy było wprowadzenie podatku od obrotów handlowych sklepów, a następnie seria podatków typu "cukrowy" czy "małpkowy". W obiegu publicznym pojawiały się również "groźby podatkowe", jak na przykład straszenie, że jeśli banki nie podwyższą oprocentowania lokat, to zostaną obłożone nowym specjalnym podatkiem.

Mówiło się także o specjalnym opodatkowaniu wysokich zysków firm zajmujących się wytwarzaniem paliw i energii, ale ze względu na fakt, że ich większościowym właścicielem jest państwo, rzeczywista gotowość do tego nie okazała się szczególnie silna.

Tak czy inaczej trzeba powiedzieć, że warunki opodatkowania działalności gospodarczej przestały być stabilne i przewidywalne. Właściwie ukształtowało się przekonanie, że nie obowiązują jakiekolwiek zasady i rząd może opodatkować co zechce pod jakimkolwiek pretekstem. Ponieważ zwykle odbywa się to pod hasłami sprawiedliwości, równości albo poprawy zdrowotności, to takie pomysły zdobywają poklask społeczny i medialny. Protestują jedynie ci, którzy mają zostać obciążeni.

Jednocześnie narasta liczba zwolnień, dotacji, dopłat, stref ekonomicznych wolnych od podatku, pozostająca bez związku z rynkowymi warunkami funkcjonowania osób i podmiotów. Oparta ona jest na urzędniczej benewolencji, ze wszystkimi jej skutkami, w tym atrofią dyscypliny rynkowej i narastaniem zjawisk moralnego hazardu w zachowaniach przedsiębiorców i konsumentów. Taki sposób działania w teorii ekonomii określany jest mianem "woluntaryzmu ekonomicznego" i jak już wiemy (doświadczaliśmy tego), prowadzi to do paradoksów i przebiegu procesów gospodarczych wbrew uznanym prawom ekonomicznym, skutkując po jakimś czasie nierównowagami kończącymi się kryzysami.

Drugim obszarem, gdzie odwracane są zmiany zapoczątkowane w latach 90., jest narastająca ingerencja w kształtowanie cen. To także uzasadniane jest sprawiedliwością, ochroną słabszych i przeciwdziałaniem nadmiernemu bogaceniu się. Powoduje to usztywnienie cen, często na poziomie znacznie wyższym niż wynikający z aktualnych warunków rynkowych (dotyczy to między innymi węgla, gazu i energii elektrycznej, których stawki "cennikowe" dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw są wyższe od cen rynkowych). Ingerencja ta kreuje także skomplikowany i rosnący system dopłat i obciążeń, z którego nie będzie łatwo się wyzwolić.

Tak się składa, że obszar ingerencji cenowych w znacznym stopniu pokrywa się z obszarem, w którym powiększa się skala upaństwowienia gospodarki, to jest z paliwowo-energetycznym. Wynika to z silnego przekonania rządzących oraz części opinii publicznej o jakoby pozytywnej roli własności państwowej, w tym jej wpływie na tak zwane bezpieczeństwo i suwerenność. Mało kto już pamięta, że to właśnie dogmat o wyższości własności państwowej nad każdą inną stał u źródeł katastrofy gospodarczej PRL. Przykładem takich działań jest kształtowanie cen benzyny w oderwaniu od warunków rynkowych.

Można powiedzieć, że szczególnie dużym zagrożeniem dla dalszego funkcjonowania gospodarki rynkowej jest trwające od lat osłabianie stabilności relacji zobowiązaniowych. Istnienie należności i zobowiązań jest trwałą cechą każdej nowoczesnej gospodarki. Pewność zapłaty za sprzedane dobra czy zwrotu pożyczonych pieniędzy jest fundamentem dyscypliny rynkowej, bez której nie możne się ona obyć. Rolą państwa w gospodarce rynkowej musi być utrwalanie tej pewności.

Państwo niewątpliwie bardzo dba o pewność w zakresie ściągania należności fiskalnych. Na tym tle razi jednak brak skłonności do kształtowania w dłużnikach przekonania o konieczności spłacania zobowiązań powstających w obrocie gospodarczym w stosunku do wierzycieli innych niż władze fiskalne. Można wręcz powiedzieć, że władze państwowe znacznie więcej inwencji wykazują w kierunku ułatwiania dłużnikom niewywiązywania się z zaciągniętych zobowiązań.

Znajduje to wyraz między innymi w rozwijaniu różnych form postępowań tak zwanych restrukturyzacyjnych, powodujących w efekcie redukcję lub umorzenie zobowiązań wobec kontrahentów handlowych i kredytodawców bez specjalnych konsekwencji dla niesolidnego dłużnika.

W obszarze bankowym niebezpiecznym zjawiskiem jest aprobata czy wręcz kreowanie naruszania umów kredytowych. Dotyczy to zwłaszcza problemu hipotecznych kredytów waloryzowanych kursem franka szwajcarskiego. Władze państwowe dopuściły do sytuacji, w której zobowiązania te są masowo podważane, a umowy kredytowe unieważniane przez sądy. W świetle treści opinii rządu kierowanych do TSUE można wręcz powiedzieć, że proces podważania tych umów jest wręcz promowany.

Drugim przykładem są tak zwane wakacje kredytowe, generujące w bankach kilkanaście miliardów strat. Na to nakłada się katastrofalna niewydolność sądownictwa gospodarczego w obszarze postępowań wszczynanych w celu odzyskiwania niespłacalnych zobowiązań z majątku dłużników. Normą są postępowania trwające powyżej 10 lat i kończące się niczym, a w najlepszym razie niewielkim odzyskiem. Stwierdzenie, iż w Polsce "największym przekleństwem jest być wierzycielem" pozostaje aktualne od ponad 30 lat. Wszystko to prowadzi do postępującej erozji paradygmatu niewzruszalności zawieranych umów i wynikających z nich zobowiązań finansowych.

Nie ma zdrowego rozwoju bez stabilności wartości pieniądza. Wysoka inflacja niszczy gospodarkę. Już dawno stwierdzono, że nadrzędnym warunkiem tej stabilności jest trzymanie w ryzach wydatków publicznych na poziomie odpowiadającym dochodom. Nie jest przypadkiem, że w Unii Europejskiej przyjęto regułę, że deficyty budżetowe nie mogą przekraczać 3 proc. PKB, a łączne zadłużenie 60 proc. PKB. Szczęśliwie tę drugą zasadę wpisano do naszej konstytucji. Przyjęto także rozwiązania uniemożliwiające bankom centralnym bezpośrednie finansowanie ewentualnych deficytów.

Ważną zasadą jest także pełna jawność finansów publicznych. Niestety, obecnie mamy do czynienia z odchodzeniem od tych zasad. Od lat trwa wyprowadzanie wydatków publicznych poza budżet, a także zaciąganie zobowiązań obciążających przyszłe budżety w skali, która nie jest publicznie znana. Faktycznie mieliśmy także do czynienia z finansowaniem zwiększonych wydatków poprzez kreację pieniądza przez bank centralny na około 160 mld złotych. W rezultacie otworzono "puszkę Pandory" w postaci wysokiej inflacji, częściowo na skutek zawirowań na rynkach paliwowych i surowcowych po inwazji Rosji na Ukrainę, ale głównie w wyniku luźnej polityki fiskalnej i monetarnej.

Jak już kilkakrotnie wskazywano, argumentami na rzecz ogromnego wzrostu ingerencji rządu w sferze gospodarki i ograniczenia działania wielu mechanizmów rynkowych po 2015 roku było między innymi przyspieszenie tempa rozwoju, bardziej sprawiedliwy podział dochodu narodowego, zmniejszenie bezrobocia, zwiększenie udziału inwestycji.

Po ośmiu latach realizowania tej polityki zasadne jest postawienie pytania czy ten daleko posunięty interwencjonizm rządu i ograniczenie działania rynku doprowadziły do osiągnięcia tych celów, w tym przyspieszenia tempa wzrostu gospodarki. Odpowiedź jest taka, że pewne przyspieszenie miało miejsce, ale nie było ono istotne na tle okresów poprzednich. Według danych GUS oraz prognoz zawartych w projekcie budżetu, poziom PKB w cenach stałych w roku 2023 ma być o 33,1 proc. wyższy niż w roku 2015, co daje wskaźnik średnioroczny 3,6 proc. Jest to więc jedynie o 0,3 punktu procentowego rocznie więcej niż w poprzednich ośmiu latach.

Mocno eksponowanym osiągnięciem polityki gospodarczej po roku 2015 jest istotne obniżenie stopy bezrobocia z 9,7 proc. w 2015 roku do 5,4 proc. przewidywanych na koniec 2023 (zgodnie z założeniami budżetu). W liczbach bezwzględnych oznacza to spadek z 1563 tys. osób w 2015 do 840 tysięcy w 2023. Trzeba jednak mieć na uwadze, że największa część tego spadku miała miejsce pomiędzy rokiem 2015 a 2018 (spadek o 594 tysiące), a zatem w okresie, w którym ujawniły się skutki przywrócenia obniżonego wieku emerytalnego i towarzyszący temu przyrost liczby osób pobierających emeryturę z FUS o 605 tysięcy.

Pomiędzy rokiem 2015 a 2023 ceny detaliczne (CPI) wzrosły o 42,9 proc., czyli średniorocznie o 4,6 proc., co jest wskaźnikiem dwukrotnie wyższym niż w latach 2007-2015. Nie da się precyzyjnie rozpisać przyczyn wzrostu cen w poszczególnych latach, a zwłaszcza określić, w jakim stopniu są one skutkiem szoków zewnętrznych, a w jakim odpowiada za nie polityka gospodarcza i monetarna (w tym takie czynniki, jak ekspansja wydatków rządowych i wzrost długu publicznego, zmiany w strukturze PKB czy polityka stóp procentowych). Nie ulega jednak wątpliwości, że czynniki związane z polityką gospodarczą miały istotne znaczenie, o czym świadczy kilka porównań.

Jednym z kluczowych czynników napędzających inflację i zwiększających ryzyko kryzysu finansowego jest wzrost długu publicznego ponad poziom uznawany przez rynki finansowe za bezpieczny dla danego kraju. W tej dziedzinie nie odnotowujemy sukcesów. W roku 2015 dług publiczny liczony zgodnie z metodologią unijną wyniósł 924 miliardy złotych, a w relacji do PKB (w cenach bieżących) 51,3 proc. W roku 2021 wskaźnik ten wzrósł do 53,6 proc., po czym w wyniku "skoku" cen w latach 2022 i 2023 (i wzrostu nominalnego PKB o 30,9 proc.) obniżył się do 49,3 proc. O tym, że jest to spadek przejściowy świadczy fakt, iż zgodnie z założeniami budżetu na 2024 r., wzrośnie on do 54 proc. Jest to ciągle mniej niż uznawane za maksimum 60 proc., ale tempo, w jakim zbliżamy się do tej granicy, musi niepokoić.

Analizując kwestie długu publicznego, komentarza wymagają dwie okoliczności. Pierwsza to poruszana przez wielu ekonomistów sprawa narastania wydatków i długu poza budżetem państwa. Dobrze ilustruje to różnica pomiędzy długiem publicznym według metodologii UE a tak zwanym "Państwowym Długiem Publicznym". W roku 2007 wielkości te różniły się zaledwie o 1 mld złotych. W roku 2015 różnica ta wyniosła 46,1 mld złotych. W roku bieżącym jest to już 393,4 mld złotych, a w roku przyszłym ma być 464,7 mld złotych.

Drugą okolicznością jest znacząca zmiana w strukturze bilansu NBP. Do 2020 roku aktywa banku centralnego praktycznie nie różniły się od kwoty aktywów zagranicznych, co oznaczało, że tak zwane krajowe aktywa netto były bliskie zeru. Obecnie wynoszą one 165,5 mld złotych i odzwierciedlają w dużym stopniu zaangażowanie banku centralnego w finansowanie wydatków publicznych (co kiedyś nazywano drukowaniem "pustego" pieniądza).

Ekspansja wydatków publicznych, w tym zwłaszcza wspieranie bieżącej konsumpcji gospodarstw domowych, skutkuje zmianami w strukturze PKB zgoła odmiennymi od zakładanych na przełomie lat 2015 i 2016.

Wówczas zapowiadano, że jednym z priorytetów polityki gospodarczej będzie zwiększenie udziału inwestycji w strukturze PKB z 20,9 proc. w 2015 roku do 25 proc. Niestety, rzeczywistość "poszła" w zupełnie przeciwnym kierunku. W roku 2022 udział inwestycji (nakłady brutto na środki trwałe) spadł do rekordowo niskiego poziomu 16,9 proc., a zatem zamiast o 4 punkty procentowe wzrosnąć, o tyle właśnie spadł.

Można wskazać kilka przyczyn tego zjawiska: ekspansja fiskalna zorientowana na pobudzanie bieżącej konsumpcji, spór z Komisją Europejską skutkujący brakiem środków z KPO, ale przede wszystkim zwiększenie stopnia niepewności regulacyjnej w dziedzinie opodatkowania, urzędowej ingerencji w kształtowanie cen a także częstych zmian przepisów.

Spadkowi stopy inwestycji towarzyszy znaczące obniżenie roli kredytu bankowego w finansowaniu gospodarki. Relacja kredytu bankowego (należności od podmiotów gospodarczych i gospodarstw domowych według danych NBP) do PKB spadła z 56,6 proc. w roku 2015 do 39 proc. w roku bieżącym (to jest poziomu z 2007 roku). Nominalnie kredyty bankowe w ostatnich ośmiu latach wzrosły o 32 proc., jednak uwzględniając inflację realnie spadły o 10 proc. "Wypychanie" kredytu bankowego przez dług publiczny (subsydia, dopłaty, strefy bezcłowe itp.) prowadzi, niestety, do ogólnego obniżenia efektywności alokacji zasobów w gospodarce.

Można mieć krytyczny stosunek do banków, ale nie da się ukryć, że prywatna, komercyjna bankowość jest najbardziej efektywnym kanałem alokacji oszczędności na przedsięwzięcia gospodarcze. Dzieje się tak dlatego, że ocena opłacalności podejmowanych inicjatyw i w konsekwencji zdolność do spłaty zaciąganych kredytów jest dla banków kluczowym kryterium podejmowania decyzji o ich udzieleniu lub nie. Tak się na ogół nie dzieje w procesie alokacji środków publicznych dokonywanej w trybie urzędniczym i pod wpływem często krótkookresowych preferencji politycznych, a nie kryteriów ekonomicznych.

Przedstawione powyżej uwarunkowania w sferze regulacyjnej i realnej stwarzają wielkie wyzwania na przyszłość. Na ogół nie daje się wyjść z przeregulowania gospodarki, wysokiej inflacji i szybko rosnącego długu publicznego w sposób bezbolesny. Z kolei utrwalanie tych zjawisk i tendencji musi prowadzić do większych perturbacji i narastania ryzyka poważnego kryzysu. Zasadnym wydaje się też pytanie, czy warto było podejmować tak głęboką ingerencję w mechanizmy rynkowe, generując przy tym wysoką inflację i dług publiczny w imię tego, aby przyrost PKB był średniorocznie o 0,3 punktu procentowego wyższy?

Cezary Stypułkowski - obecnie prezes mBanku, wcześniej m.in. 1991–2003 prezes Banku Handlowego, w latach 2003–2006 prezes Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń.