"Należy odejść od doktrynalnego postrzegania projektów aktów prawnych przez pryzmat ich rangi w katalogu źródeł prawa (ustawa lub rozporządzenie) - ten wynika z Konstytucji. Nie chodzi przy tym o zakwestionowanie dorobku nauki i orzecznictwa. Istotą proponowanego tutaj podejścia jest dobór nakładów do faktycznego oddziaływania przyszłej regulacji. Oczywiście, żaden podział nie daje gwarancji, że wystąpią skutki nieprzewidziane. Chodzi natomiast o to, aby ryzyko takich skutków zminimalizować" - powiedział przewodniczący FPP, prezes CALPE Marek Kowalski, cytowany w komunikacie.
Według FPP i CALPE, procedury legislacyjne należy zróżnicować kierując się trzema kryteriami kwalifikacji ich efektu końcowego, czyli projektu aktu normatywnego oraz jego znaczenia dla adresatów:
- znaczenie systemowe aktu: przepisy o podstawowym znaczeniu, często ramowe, ujęte głównie w Kodeksy, Ordynacje i ustawy określane tradycyjnie mianem "Prawo" vs. regulacje bardziej szczegółowe (tak rangi ustawowej, jak i podstawowej)
- obeznanie adresatów z projektowanymi normami: przepisy wprowadzające nowe rozwiązania lub zmiana celów regulacji (ratio legis) vs. przepisy wprowadzające modyfikacje dotychczasowych rozwiązań, albo tylko usuwające oczywiste błędy
- pilność i trwałość regulacji: przepisy z założenia regulujące określoną materię na czas nieokreślony, w idealnym stanie rzeczy na wiele lat vs. przepisy odpowiadające na zaistniałą sytuację i wymagające szybkiego działania prawodawcy, ale za to przyjęte na z góry określony, niedługi okres, wymieniono w materiale.
"Zarówno procedury, jak i przypisanie zadań do poszczególnych struktur organizacyjnych, powinny być dostosowane do powyższego podziału charakteru aktów prawnych. Ważna jest nie tylko ich ranga, ale także faktyczne miejsce w systemie prawa - szczegółowość, pilność i zamierzona trwałość stosowanych rozwiązań oraz skala projektowanych zmian" - podkreślił ekspert CALPE Grzegorz Lang.
Racjonalnie ułożona procedura legislacyjna powinna zakładać, że:
- Problemy ze stosowaniem prawa usuwa się w pierwszej kolejności środkami pozalegislacyjnymi.
- Jeżeli problemów ze stosowaniem prawa nie można usunąć bez zmiany prawa, te tzw. niekiedy "zmiany doprecyzowujące" powinny następować w ramach skumulowanych nowelizacji. Należy przyjąć zasadę, że te same przepisy zmienia się nie częściej niż po upływie 3 lat obowiązywania.
- Wprowadzenie nowych instytucji (rozwiązań prawnych) o mniejszym znaczeniu powinno każdorazowo być poprzedzone oceną wpływu obejmującą główne i bezpośrednie skutki. Należy unikać zmian częstszych niż co trzy lata.
- Modyfikacja celów regulacji najczęściej wymusza znaczniejsze zmiany przepisów. Tego rodzaju interwencja powinna być zawsze poprzedzona pogłębioną oceną wpływu, wraz z zaangażowaniem postulowanego ciała eksperckiego ds. OSR (niepolitycznego) oraz innych ciał specjalistycznych (np. Rady Legislacyjnej). Opracowanie takich projektów powinno być powierzone specjalnym zespołom, np. komisjom kodyfikacyjnym. Takie zmiany nie powinny następować częściej niż co trzy lata.
- Dążąc do zapewnienia jak największej stabilności prawa, zastąpienie dotychczasowego aktu prawnego nowym aktem powinno być wynikiem wyłącznie zmian o charakterze strategicznym (czyli najbardziej ogólnych i dalekosiężnych) planów państwa. W taki proces powinny być zaangażowane ciała strategiczne i możliwie szeroki krąg zainteresowanych. Należy unikać tak gruntownych zmian częściej niż co 7 lat. Stabilność i utrwalenie podstawowych instytucji i rozwiązań jest bowiem wartością samą w sobie.
- W zależności od kwalifikacji na podstawie powyższych kryteriów powinny zostać odpowiednio dobrane poszczególne elementy procedury, np. terminy, odpowiedzialność osobista (służbowa) i całej organizacji, zaangażowanie poszczególnych struktur, oraz - czas i zasoby poświęcone na przygotowanie aktu normatywnego, podały organizacje.
Wśród głównych wad przyjmowanego prawa, które mają swoje źródło w obecnym procesie i strukturach jego stanowienia, FPP i CALPE wymieniły:
- nadmierną zmienność przepisów, w tym notorycznie zbyt krótkie okresy na przygotowanie się adresatów do nowych przepisów (vacatio legis)
- zbyt pobieżne uzasadnienia (w tym ustosunkowywanie się do uwag partnerów społecznych) i oceny skutków społeczno-gospodarczych
- często trudne do jasnego określenia relacje między regulacjami różnych aktów prawnych
- niedostateczną jakość językową i nadmierne skomplikowanie brzmienia nowych przepisów
- zastępowanie, bez wyraźnego powodu, dotychczasowych przepisów nowymi, o tej samej wartości normatywnej.
FPP i CALPE przedstawiły wcześniej raport wskazujący na 7 rekomendacji na rzecz dobrego prawa obejmuje postulaty: ograniczenia zmian prawa, podniesienia efektywności nowych regulacji, prowadzenia regularnych przeglądów obowiązującego prawa, zwiększenia znaczenia oceny skutków regulacji (OSR), eksperckiej oceny projektów aktów prawnych, ograniczenia i kumulowania nowelizacji - wreszcie stanowienia prostych i zrozumiałych aktów prawnych oraz stworzenia przyjaznego systemu dostępu i wyszukiwania obowiązujących regulacji.
