"Już w 2013 r. NIK alarmowała w swoim raporcie, że w Polsce tylko blisko połowa ukaranych (47%) płaci dobrowolnie mandaty. W przypadku ok. 23% spraw kary grzywny zostały wyegzekwowane, pomimo uchylania się ukaranych od dokonania płatności. Natomiast w przypadku ok. 30% spraw państwu nie udało się wyegzekwować kar i istotna ich część po upływie trzech lat od daty ich nałożenia ulegała przedawnieniu. Unikanie zapłaty grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego nie wiązało się dla ukaranego kierowcy z jakąkolwiek dotkliwą inną sankcją o charakterze finansowym bądź niefinansowym, stanowiąc tym samym zachętę do odłożenia w czasie dokonania należnej płatności. Znacząca skala przypadków, w których pomimo zaangażowania organów państwa nie doszło do wyegzekwowania nałożonych kar, utrwalała w części społeczeństwa przekonanie o braku nieuchronności wykonania kary. Z ustaleń tamtej kontroli wynikało, że w latach 2011-2012 Skarb Państwa tracił ponad 100 mln zł rocznie z powodu przedawnienia się należności z tytułu
mandatów" - czytamy w komunikacie.
NIK rekomendowała wtedy (w formie wniosku de lege ferenda), że jednym ze sposobów poprawy skuteczności wykonywania kar grzywny, nałożonych w drodze mandatów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, byłoby uzależnienie możliwości usunięcia punktów karnych zgromadzonych w centralnej ewidencji kierowców, od uprzedniego uiszczenia nałożonej grzywny. Rekomendacja ta nie została zrealizowana i nadal pozostaje aktualna.
Sytuację miała uzdrowić wprowadzona od 1 stycznia 2016 r. zmiana systemu dochodzenia należności z tytułu mandatów karnych, której celem było usprawnienie procesu obsługi mandatów i poprawa skuteczności egzekwowania takich kar. Reorganizacja polegała na scentralizowaniu obsługi mandatów karnych. Do 31 grudnia 2015 r. wojewodowie byli uprawnieni do poboru należności z tytułu mandatów karnych, a wpływy z tego tytułu trafiały do Skarbu Państwa za ich pośrednictwem. Od 2016 r. windykację powierzono Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu, a wpłaty z tytułu mandatów nie trafiają już na konta poszczególnych urzędów wojewódzkich, lecz na rachunek bankowy wskazany przez ministra właściwego ds. finansów publicznych, podano również.
NIK nie kwestionuje celowości wprowadzenia ww. zmian organizacyjnych. Z przeprowadzonej kontroli (obejmującej lata 2016-2018) wynika jednakże, że założeń tych dotychczas nie osiągnięto, gdyż nie nastąpiło zwiększenie skuteczności dochodzenia należności z tytułu mandatów karnych. Jednocześnie wzrosły koszty funkcjonowania tego systemu o blisko 6 mln zł rocznie, czyli o ponad 30%. Tym samym NIK krytycznie oceniła dochodzenie w latach 2016-2018 należności Skarbu Państwa z tytułu mandatów karnych.
"Minister finansów nie zapewnił takiej funkcjonalności dedykowanego do obsługi mandatów systemu informatycznego, która umożliwiałaby wierzycielowi (tj. naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu) sprawny i skuteczny pobór zaległości z tytułu grzywien. Tym systemem informatycznym był Scentralizowany System Podatkowy (SSP), stanowiący element składowy systemu e-Podatki. W ocenie NIK, system ten nie był dostosowany do potrzeb jego użytkowników, nie zapewniał pełnej automatyzacji podejmowanych czynności oraz zaniechano wdrożenia niektórych jego funkcjonalności (działań informacyjnych, w tym w formie SMS, wiadomości e-mail, czy wiadomości głosowej oraz obsługi ulg w spłacie należności i ewidencjonowania ich skutków, jak również monitorowania terminowości odroczonych wpłat i umarzania należności) lub wdrożono je z istotnym opóźnieniem (np. podejmowanie działań dyscyplinujących - wystawianie upomnień i tytułów wykonawczych), co powodowało narastające zaległości w podejmowaniu przez wierzyciela działań
windykacyjnych" - czytamy dalej.
Zastrzeżenia NIK dotyczyły również przyjętej przez Ministerstwo Finansów organizacji rachunkowości i sprawozdawczości w zakresie należności i dochodów z tytułu mandatów. Organizacja ta naruszała m.in. przepisy ustawy o rachunkowości, a także nie sprzyjała zapewnieniu rzetelności danych o niezapłaconych mandatach. Tym samym nie zapewniała wiarygodności sprawozdań budżetowych. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne NIK, minister finansów poinformował, iż jednym z rozważanych rozwiązań jest wygaszenie Scentralizowanego Systemu Podatkowego z uwagi na jego niewydolność oraz zapewnienie obsługi mandatów przez system POLTAX PLUS.
Z ustaleń kontroli wynika, że po pierwszym roku od reorganizacji niezapłaconych zostało 2,8 mln z 5,4 mln mandatów wystawionych w 2016 r., a kwota zaległości z tego tytułu sięgnęła ponad 378 mln zł. Po trzech latach od reorganizacji liczba niezapłaconych mandatów wzrosła do blisko 6,7 mln na koniec 2018 r., a zaległości z tego tytułu wynosiły blisko 757 mln zł. Oznacza to wzrost zaległości z tytułu nieopłaconych mandatów o ponad 148 mln zł w porównaniu do roku 2011, objętego poprzednią kontrolą NIK (na koniec 2011 r. zaległości wynosiły 609 mln zł). Stało się tak pomimo niższej liczby zaewidencjonowanych mandatów, gdyż w poprzednich latach objętych kontrolą wystawiano przeciętnie ok. 5 mln mandatów rocznie, a w latach 2016-2018 przeciętnie ok. 4,8 mln mandatów. Na koniec 2018 r. w dalszym ciągu nieopłaconych było 1,9 mln mandatów wystawionych w 2016 r., które w znacznym stopniu były zagrożone przedawnieniem, podkreślono w materiale.
Zdaniem NIK, kluczowym problemem był brak automatyzacji podejmowanych przez wierzyciela czynności w ramach tzw. miękkiej egzekucji. Według założeń miękka egzekucja miała być bowiem prowadzona z wykorzystaniem komunikacji elektronicznej (e-mail, SMS), a z uwagi na brak technicznych możliwości prowadzona była w formie standardowej korespondencji z ukaranymi, co powodowało zarówno wzrost pracochłonności takich czynności, jak również wzrost kosztów wysyłki tej korespondencji (w 2018 r. wyniosły one ponad 10,2 mln zł).
"Funkcjonalność Scentralizowanego Systemu Podatkowego w zakresie podejmowania działań dyscyplinujących (polegających na obligatoryjnym wystawianiu upomnień i tytułów wykonawczych) została uruchomiona z wielomiesięczną zwłoką. Zdaniem NIK w tych okolicznościach zasoby kadrowe, jakimi dysponował wierzyciel, były niewystarczające do bieżącej realizacji tego zadania. Powyższe okoliczności skutkowały ograniczeniem lub zaniechaniem windykacji mandatów w kwocie nieprzekraczającej z kosztami upomnienia 116 zł, co w ocenie NIK było działaniem nierzetelnym. Oznaczało bowiem zaniechanie podejmowania działań zmierzających do objęcia upomnieniem i tytułem wykonawczym zaległości z tytułu ok. 70% wszystkich nieopłaconych mandatów. I tak w zaległościach na dzień 31 grudnia 2016 roku z tytułu 2,8 mln niezapłaconych mandatów 2,1 mln spraw (76%) na kwotę 162,8 mln zł dotyczyło właśnie zaległości poniżej 116 zł" - wskazano.
Ponadto upomnienia i tytuły wykonawcze obejmujące zaległości z mandatów nie były na bieżąco sporządzane i przekazywane do organów egzekucyjnych. W 68% spraw tytuły takie były bowiem wystawiane w okresie dłuższym niż dwa lata od ujęcia mandatu w ewidencji wierzyciela.
Kontrolerzy stwierdzili też zaniechanie objęcia tytułami egzekucyjnymi 45% niewyegzekwowanych na koniec 2018 r. zaległości z mandatów wystawionych w 2016 r. Oznaczało to, że 746 tys. grzywien w kwocie blisko 114 mln zł nie było dochodzonych w drodze egzekucji, pomimo iż od nałożenia mandatu upłynęło nie mniej niż dwa lata. Tymczasem z ustaleń poprzedniej kontroli NIK wynikało, że w latach 2011-2012 odsetek zaległości dotyczący nieobjętych tytułami mandatów starszych niż 18 miesięcy wynosił 0,04%, podano również.
Kontrolerzy NIK mieli szereg zastrzeżeń do skontrolowanych komend Policji. Ujawnione w nich nieprawidłowości polegały m.in. na istotnych opóźnieniach we wprowadzaniu do systemu PUE Mandaty informacji o nałożonych grzywnach, a stan taki w 2016 r. był zjawiskiem powszechnym. W 2016 r. w jednostkach tych mniej niż 1% mandatów wprowadzono do systemu w wymaganym terminie 7 dni, a ponad 5% mandatów wprowadzono do systemu dopiero po upływie ponad 365 dni. Należy przy tym pamiętać, że najwięcej mandatów karnych wystawiają w Polsce właśnie funkcjonariusze Policji - ponad 95% mandatów karnych zaewidencjonowanych w latach 2016-2018.
"Również skuteczność prowadzonej przez skarbówkę egzekucji zaległości z mandatów była w latach 2016-2018 niższa niż w objętych poprzednią kontrolą NIK latach 2011-2012. W Polsce, w latach 2016-2018 skuteczność ta wynosiła bowiem 35,5%, a w latach 2011-2012 - 42,1%" - czytamy.
W dalszym ciągu problemem wpływającym na niską skuteczność egzekucji jest zjawisko wielokrotnego nakładania kar finansowych na te same osoby, które popełniając wykroczenia pospolite notorycznie lekceważą normy życia społecznego.
NIK wystosowała wnioski:
"Do ministra finansów o:
- wprowadzenie rozwiązań w zakresie organizacji rachunkowości i sprawozdawczości obejmującej należności i dochody z tytułu mandatów, odpowiadających nadrzędnym zasadom rachunkowości i obowiązującemu ładowi finansów publicznych;
- zapewnienie pełnej zakładanej funkcjonalności systemu informatycznego dedykowanego do obsługi mandatów.
Do ministra spraw wewnętrznych i administracji o:
- podjęcie działań w celu realizacji aktualnego wniosku z informacji o wynikach kontroli P/12/158 Windykacja dochodów z tytułu mandatów karnych i kar administracyjnych, dotyczącego wprowadzenia rozwiązań prawnych uzależniających usunięcie punktów karnych zgromadzonych w centralnej ewidencji kierowców od uprzedniego uiszczenia grzywny.
Do komendanta głównego policji o:
- wzmożenie nadzoru nad terminowością i rzetelnością realizacji zadań polegających na wprowadzaniu do PUE Mandaty wymaganych informacji o nałożonych grzywnach w drodze mandatów karnych;
- inicjowanie działań zmierzających do ograniczenia skali zjawiska nakładania wielu kar finansowych na osoby, w stosunku do nktórych istnieje wysokie prawdopodobieństwo ich niewyegzekwowania, poprzez kierowanie w takich przypadkach stosownych wniosków o ukaranie" - podano.
Minister finansów poinformował NIK o kontynuacji działań zmierzających do zwiększenia skali i sprawności automatyzacji procesów windykacyjnych. Zadeklarował też prowadzenie działań w celu zapewnienia zgodności przyjętych rozwiązań w zakresie sprawozdawczości budżetowej do obowiązujących przepisów. Ponadto jednym z rozważanych rozwiązań jest wygaszenie Scentralizowanego Systemu Podatkowego i zapewnienie obsługi mandatów przez system POLTAX PLUS. Z kolei Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Bydgoszczy wystąpił do dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy o wskazanie jednostki właściwej do sporządzania sprawozdań dotyczących dochodów gromadzonych na wspólnym rachunku bankowym, podsumowano.
