Andrzej Rzońca: Dług publiczny zwiększa nierówności. Choćby dlatego musi być pod kontrolą [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

#RingEkonomiczny money.pl to nowy format debaty na ważne tematy gospodarcze i społeczne. W naukach społecznych, w tym w ekonomii, na jedno pytanie istnieje często wiele różnych odpowiedzi. Właśnie o tych spornych kwestiach dyskutować będą zaproszeni do Ringu ekonomiści. W pierwszej rundzie zaprezentują swoje poglądy, w drugiej odniosą się wzajemnie do swoich opinii i komentarzy czytelników. Tematem inauguracyjnego "pojedynku" są konsekwencje wzrostu długu publicznego Polski, który wkrótce przekroczy unijny limit na poziomie 60 proc. PKB.

Przyszłoroczne potrzeby pożyczkowe netto budżetu to 367 mld zł. Suma, którą budżet musi pożyczyć w jednym tylko roku, żeby w pełni zrealizować zaplanowane wydatki, wystarczyłaby z naddatkiem do sfinansowania w całości budowy elektrowni jądrowej, dokończenia sieci autostrad i dróg ekspresowych w Polsce, trzech dodatkowych linii metra w Warszawie oraz metra w Krakowie. Tymczasem, ukończenie tych inwestycji zaplanowano w horyzoncie 20 lat lub nawet bardziej odległym. Oczywiście, ze względów technicznych i prawnych nie da się ich zrealizować w ciągu jednego roku. Ale z wyjątkiem elektrowni jądrowej można byłoby, gdyby znaleźć finansowanie, oddać je do użytku znacznie wcześniej niż zaplanowano.

Tyle tylko, że budżet nie zadłuża się na inwestycje i inne cele potencjalnie prorozwojowe, i to nie tylko w Polsce. W krajach wysoko rozwiniętych, nie mówiąc o gospodarkach wschodzących, zaledwie 4 proc. długu publicznego ma związek z jakimikolwiek inwestycjami.

Zamiast inwestycji, dług umożliwia realizację celów, które nie przynoszą większości wyborców wystarczających korzyści, żeby byli oni skłonni poprzeć nowe podatki lub rezygnację z części innych wydatków budżetu. Skuteczne ograniczenia dla zadłużania – tam, gdzie one istnieją – zmuszają rządzących do takiego kształtowania wydatków, żeby korzyści z nich przewyższały koszty finansujących je podatków.

Dalsza część artykułu pod materiałem wideo

W rezultacie, albo podatki są w takich krajach niskie - a wraz z nimi powodowane przez nie zniekształcenia w wyborach ekonomicznych, dotyczących tego, ile pracować, ile oszczędzać, ile i w co inwestować - to w szczególności przypadek tygrysów azjatyckich, takich jak Hongkong, czy Tajwan. Albo wydatki publiczne charakteryzują się tam na tyle wysoką użytecznością, że według większości wyborców kompensują uciążliwość wysokich podatków. To z kolei przypadek krajów skandynawskich, wśród których wyróżnia się zwłaszcza Dania z nadwyżką w budżecie utrzymującą się nieprzerwanie od 2016 roku, w tym także w trakcie pandemii w 2020 roku.

Dług publiczny szkodzi wzrostowi gospodarczemu nie tylko dlatego, że obniża efektywność wydatków budżetu. Po pierwsze, oznacza wyższe podatki w przyszłości potrzebne do opłacenia choć części odsetek od niego. Zarazem może pogorszyć strukturę podatków. Pogłębia bowiem nierówności w dochodach między bogatymi a biednymi, co z kolei dostarcza rządzącym uzasadnienia do podnoszenia podatków od dochodu lub majątku, które najsilniej osłabiają bodźce do pracy, podnoszenia kwalifikacji, oszczędzania i inwestowania oraz wprowadzania innowacji.

Dług publiczny zwiększa nierówności, gdyż odsetki od niego trafiają wyłącznie do wierzycieli rządu, którzy są przeciętnie lepiej sytuowani. Natomiast podatki na spłatę odsetek obciążają wszystkich podatników –także biednych.

Po drugie, odsetki od długu, jeśli nie prowadzą do podwyżek podatków, wypychają w pierwszym rzędzie wydatki potencjalnie prorozwojowe, bo odwlekane inwestycje, czy nieremontowana infrastruktura nie protestują.

Po trzecie, jeśli rząd się zapożycza, to pochłania prywatne oszczędności, które mogłyby finansować inwestycje przedsiębiorstw. Co gorsza, jeżeli dług publiczny szybko rośnie lub osiąga wysoki poziom, to zwiększa też niepewność co do przyszłych ciężarów podatkowych i stabilności gospodarki, a niepewność nie sprzyja inwestowaniu.

Po czwarte, duże emisje obligacji skarbowych wywołują przypływy i odpływy zagranicznego kapitału portfelowego, co powoduje wahania kursu, utrudniające wymianę międzynarodową i – w efekcie – transfer technologii z zagranicy. Po piąte wreszcie, narastanie długu publicznego czasem kończy się kryzysem fiskalnym.

Polska ma bardzo bolesne doświadczenia w tym względzie. Za gierkowski boom na kredyt zapłaciła załamaniem z lat 1978-1982, które było równie głębokie co Wielki Kryzys w USA z lat trzydziestych XX wieku. W wyniku tego załamania dochód na mieszkańca w naszym kraju na koniec lat osiemdziesiątych znalazł się na poziomie podobnym jak na początku lat siedemdziesiątych. Polska straciła dwadzieścia lat rozwoju, w trakcie których świat dalej się rozwijał. Luka rozwojowa dzieląca nas od Niemiec osiągnęła największy poziom w historii. Te doświadczenia skłoniły ojców polskiej transformacji do zapisania w konstytucji limitu długu publicznego na poziomie 60 proc. PKB.

Całość zapóźnienia wynikającego z 45 lat socjalizmu, jeśli mierzyć je wielkością luki w dochodzie na mieszkańca wobec Niemiec, Polska nadrobiła w ciągu 30 lat wolności. Dołączyła do krajów wysoko rozwiniętych, w których kryzysy fiskalne zdarzają się niezmiernie rzadko. W przypadku takich gospodarek bezpieczny poziom zadłużenia jest o wiele wyższy niż dla biednych krajów. Włochy, a jeszcze bardziej Japonia pokazują, że może on znacząco przekraczać nie tylko 60 proc. PKB, ale i 100, a nawet 200 proc. PKB. Ale opisane wcześniej mechanizmy, inne niż kryzys fiskalny, dalej działają, osłabiając wzrost gospodarczy.

Narastaniu długu publicznego we Włoszech i Japonii towarzyszyło stopniowe pogłębianie się luki rozwojowej wobec Stanów Zjednoczonych, co wyraźnie kontrastowało z wcześniejszą jej szybką redukcją. Dochód na mieszkańca w stosunku do USA spadł od początku lat dziewięćdziesiątych o 24 proc. we Włoszech i o 28 proc. w Japonii. Dla porównania, koszt kryzysu fiskalnego dla poziomu dochodu na mieszkańca to przeciętnie 5-8 proc. Tak więc, nawet gdyby narastanie długu publicznego odpowiadało tylko za jedną czwartą pogłębienia się luki rozwojowej między Włochami i Japonią a Stanami Zjednoczonymi, to jego koszt byłby porównywalny lub nawet większy niż kryzysu fiskalnego.

Zatrzymanie narastania długu publicznego w Polsce jest konieczne nie tylko ze względu na jego negatywne skutki. Wymaga tego przede wszystkim prawo, zwłaszcza Konstytucja. W art. 216 ust. 5 bezwzględnie zabrania ona zaciągania pożyczek, w następstwie których dług publiczny przekroczyłby 60 proc. PKB. Jeżeli grozi nam naruszenie tego progu, to dlatego że przed wyborami w 2019 roku znaleziono sposób na obchodzenie w dowolnej skali limitu wydatków wynikającego ze stabilizującej reguły wydatkowej, zapisanej w Ustawie o finansach publicznych.

Odkryto, że wystarczy je wypchnąć do podmiotów nieobjętych regułą. Ale udawanie, że wydatków nie ma, nie oznacza, że nie trzeba za nie płacić. Tylko w przyszłym roku za wydatki wypchnięte do PFR i BGK we wcześniejszych latach budżet zapłaci ponad 63 mld zł. Udawanie, że nie ma długu nie przyniesie lepszych rezultatów. Praworządność, która oznacza, że prawo wytycza działania władz, musi być przywrócona wszędzie – także w finansach publicznych.

***

Autorem jest Andrzej Rzońca, dr hab. nauk ekonomicznych profesor Szkoły Głównej Handlowej, kierownik tamtejszej Katedry Międzynarodowych Studiów Porównawczych. W przeszłości członek Rady Polityki Pieniężnej. Tytuł i śródtytuły pochodzą od redakcji.