Finanse państwa w ogniu. Ale jest jedno wyjście dla opozycji

Redakcja money.pl postanowiła oddać swoje łamy ludziom nauki. Zapytaliśmy osoby z największych uniwersytetów ekonomicznych w kraju, zajmujące się na co dzień zagadnieniami finansów publicznych, co sądzą o stanie kasy państwa pozostawionej po ośmiu latach rządów PiS. Jak wskazują, problemów i wyzwań w tym względzie nie brakuje, ale z drugiej strony nie jest katastrofalnie, a nowa władza może wyjść z tej finansowej potyczki obronną ręką. W jaki sposób?

Dalsza część artykułu pod materiałem wideo

Jak wyliczają eksperci, deficyt instytucji rządowych i samorządowych w Polsce zapewne wyniesie ok. 5 proc. na koniec 2023 r. To dużo powyżej granicy UE na poziomie 3 proc. Przyszły rok ma być nieco lepszy, ale według dr hab. Edyty Małeckiej-Ziembińskiej, kierowniczki Katedry Finansów Publicznych na Uniwersytecie Ekonomicznym w Poznaniu, nowy rząd odziedziczy ogromną dziurę w kasie państwa.

- Zagrożeniem dla stabilności finansów publicznych jest deficyt nie tylko budżetu państwa (choć ten na 2024 r. zaplanowano w rekordowej wysokości 164,8 mld zł, a szacowany przez ekspertów jest jeszcze znacznie wyższy), lecz całego sektora finansów publicznych. Liczony metodą unijną ma wynieść 4,5 proc. PKB, co naraża Polskę na nałożenie przez Radę UE procedury nadmiernego deficytu. Z rosnącym deficytem związany jest także przyrost zadłużenia, który na dzień 31 grudnia 2024 r. przewiduje się w wysokości do 340 mld zł. W rezultacie dług sektora general government na koniec 2024 r. może przekroczyć 2 bln zł - wylicza.

O procedurze nadmiernego deficytu pisaliśmy zaraz po wyborach. Takiego scenariusza obawia się także dr hab. Łukasz Goczek z Katedry Makroekonomii i Teorii Handlu Zagranicznego Uniwersytetu Warszawskiego.

Do 2023 r. obowiązywała postpandemiczna ogólna klauzula wyjścia. Na podstawie tej klauzuli reguły fiskalne UE zostały zawieszone i kraje członkowskie nie musiały się ich sztywno trzymać w zakresie długu i deficytu. To wyzwanie na kolejne lata, ponieważ wymogiem procedury zapewne wszczętej w przyszłym roku będzie znaczące zbilansowanie budżetu, co stoi w sprzeczności z obietnicami wyborczymi. Niewiadomą na dziś jest, czy wydatki zbrojeniowe znajdą się poza tą regułą - wyjaśnia.

Innego zdania jest z kolei dr Sławomir Antkiewicz z Katedry Biznesu Międzynarodowego Wydziału Ekonomicznego Uniwersytetu Gdańskiego. Według niego istnieje wiele przesłanek mówiących o tym, że Polska znajdzie się poza unijnym kagańcem.

- Po pierwsze, aż kilkanaście państw unijnych ma sytuację, która mogłaby spowodować wszczęcie takiego postępowania. Po drugie, w ciągu najbliższych kilku miesięcy Unia Europejska będzie pracowała nad opracowaniem nowych – łagodniejszych ram fiskalnych. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że w nowych ramach wydatki na obronność będą uznawane jako element korygujący (zmniejszający) deficyt finansów publicznych - wskazuje ekspert.

Po trzecie, średnioterminowa ścieżka fiskalna ma na horyzoncie kilka pozytywów. Jakich?

• najpóźniej w 2025 r. wygasną tarcze antykryzysowe (obniżony VAT na żywność, ograniczenie wzrostu cen energii i gazu);
• w 2025 r. zakończone będzie wydatkowanie środków z Programu Inwestycji Strategicznych Banku Gospodarstwa Krajowego;
• zwiększa się perspektywa otrzymania środków z Krajowego Programu Odbudowy (nowy rząd deklaruje przyśpieszenie prac nad ich pozyskaniem).

- Pozytywy te mogą spowodować, że nowy rząd przedstawi ścieżkę dojścia deficytu finansów publicznych do progu niższego niż 3 proc. Byłyby to istotne argumenty za nieobejmowaniem Polski procedurą nadmiernego deficytu przez Komisję Europejską - twierdzi dr Sławomir Antkiewicz.

Czynnikiem zmniejszającym ryzyko wszczęcia procedury nadmiernego deficytu byłoby zwiększenie transparentności wydatków na obronność. Konieczna jest szczegółowa analiza planu finansowego Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (w tym harmonogramu spłat zadłużenia oraz wartości zagranicznych kredytów konsorcjalnych). Przedstawienie wiarygodnych danych w tym zakresie Komisji Europejskiej może umożliwić skorygowanie wysokości deficytu i niewszczynanie procedury przez władze unijne - dodaje.

Podsumowując, jego zdaniem przy spełnieniu powyższych założeń, jest duża szansa, iż w 2025 r. sektor finansów publicznych będzie ustabilizowany.

Wykładowcy zwracają również uwagę na brak transparentności w wydatkach publicznych. Dr hab. Edyta Małecka-Ziembińska nazywa te praktyki "inżynierią finansową".

- Przesuwanie wydatków budżetowych do funduszy umiejscowionych w BGK lub do PFR, które są poza sektorem finansów publicznych, powoduje, że statystyki budżetowe nie oddają w pełni kondycji finansów publicznych. Wymiernym przejawem tych praktyk jest różnica między długiem publicznym wyznaczonym zgodnie z ustawą o finansach publicznych a długiem zgodnym z metodyką UE, która liczona w stosunku do PKB na koniec 2022 r. wyniosła prawie 10 punktów procentowych - wyjaśnia.

Wtóruje jej dr hab. Łukasz Goczek. Jak tłumaczy, przez lata system wydatkowania publicznego obrósł w różnego rodzaju nieprzejrzyste fundusze, których zadłużanie się i wydatkowanie jest uznaniowe, często niezgodne z celami danej instytucji. Wszystko to odbywa się poza kontrolą Sejmu.

- Sporą szansą, ewidentnie dyskontowaną obecnie przez giełdę, jest przywrócenie ładu korporacyjnego w spółkach Skarbu Państwa. Przedsiębiorstw te obciążano nieustającą rotacją na stanowiskach kierowniczych, co owocowało wielkimi odprawami dla hurtowo wymienianych prezesów. Innym obciążeniem były dodatkowe składki na Polską Fundację Narodową. Było to wielokrotnie sygnalizowane przez NIK. Do najważniejszych nieprawidłowości Izba zaliczyła sponsoring pomimo ujemnego wyniku finansowego, sponsorowanie przedsięwzięć, które nie zostały ujęte w planach, a także niegospodarne wydawanie środków w ogóle - krytykuje praktyki działań Zjednoczonej Prawicy Goczek.

Wśród naukowców występuje także spór na temat sposobu "używania" narzędzi finansów publicznych. Dr hab. Artur Walasik z Katedry Finansów Publicznych Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach przestrzega przed bezrefleksyjnym wdrożeniem zapowiedzianych w czasie kampanii obietnic. W jego opinii spowodują one zwiększenie wydatków sztywnych, czyli tych wydatków publicznych, które stanowić będą o trwałych zobowiązaniach rządu w przyszłości, niezależnie od tego kto sprawować będzie władzę po kolejnych wyborach.

- Zwiększenie znaczenia tych wydatków w strukturze wydatków publicznych wywoła zjawisko znane w finansach jako dźwignia, oznaczające to, że w kolejnych latach konieczne będzie albo (bezpieczniejsze politycznie, ale bardziej ryzykowne ekonomicznie) zapewnienie finansowania tych programów rosnącym długiem albo (bardziej ryzykowne polityczne, ale mniej ryzykowne ekonomicznie) ograniczenie lub wycofanie się z realizacji niektórych programów (poprzez zmniejszenie wydatków) albo (ryzykowne politycznie oraz ekonomicznie) podwyższenie podatków - przekonuje dr Walasik.

Tym samym przyrost długu publicznego będzie miał charakter permanentny, oddziałując zwrotnie na rosnące potrzeby pożyczkowe związane z koniecznością rolowania długu publicznego. W konsekwencji zagrożenie wynikające z braku równowagi sektora finansów publicznych (wyższe wydatki na zadania publiczne niż bezzwrotne w swym charakterze dochody publiczne) będzie przekładało się na zagrożenia związane z utrzymaniem płynności finansów publicznych - dodaje.

Inne spojrzenie na kasę państwa ma prof. Bożena Ryszawska z Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu. - Za najważniejsze zagrożenie dla finansów publicznych uważam niezrozumienie ich znaczenia w rozwiązywaniu problemów w pełnym zagrożeń i kryzysów świecie. Dodatkowo zagrożeniem jest postawa liberalnych ekonomistów sugerująca powrót do polityki zaciskania pasa (austerity), która zbankrutowała w wielu krajach (np. Grecji) po kryzysie finansowym. W dzisiejszych czasach to mądre państwo (z finansami publicznymi jako narzędziem), a nie rynek, daje szansę na realizację ważnych celów społecznych i środowiskowych - wskazuje ekonomistka.

Damian Szymański, wiceszef i dziennikarz money.pl