Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie OFE. Jeśli cofnie reformę, budżet będzie w opałach

We wtorek Trybunał Konstytucyjny zajmie się sprawą kontrowersyjnej reformy OFE. W środę 4 listopada poznamy wyrok. Najważniejszy punkt: czy transfer ponad 150 mld zł z OFE do ZUS był zgodny konstytucją. Rządowi Platformy Obywatelskiej ten demontaż emerytalny pozwolił na obniżenie długu publicznego. - Nie obędzie się bez konsekwencji - mówi money.pl ekonomista prof. Witold Orłowski.

Trybunał będzie rozpatrywał połączone skargi byłego prezydenta Bronisława Komorowskiego i byłej Rzecznik Praw Obywatelskich Ireny Lipowicz. Ich wątpliwości wzbudziły zapisy zakazujące reklamy OFE, faworyzowanie ZUS przy dokonywaniu wyboru przez przyszłych emerytów i ograniczenie swobody inwestowania środków przez fundusze. Ale najwięcej kontrowersji wzbudziło przeniesienie obligacji Skarbu Państwa z OFE na subkonta ZUS - w sumie 153,15 mld zł.

Wielki "przelew" został wysłany 4 lutego 2014 roku. Aktywa OFE w ciągu jednego dnia spadły o połowę i z niemal 300 mld zł na koniec 2013 roku skurczyły się do zaledwie 150 mld zł. OFE liczą, że Trybunał odwróci niekorzystną dla nich decyzję.

- Mamy nadzieję, że za niezgodne z Konstytucją uznane zostanie przeniesienie z OFE do ZUS 51,5 proc. aktywów, zakaz inwestowania w obligacje oraz zakaz reklamy - mówi money.pl Małgorzata Rusewicz, prezes Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych.

Podobnie oceniała to była RPO Irena Lipowicz. Zarzuciła przepisom naruszenie zasad zaufania obywateli do państwa oraz niedziałania prawa wstecz. Podkreślała liczne skargi obywateli na "wywłaszczenie" i zwracała uwagę, że członkom OFE nie przyznano prawa do wypowiedzenia się na temat przesunięcia środków na subkonta w ZUS.

"Brak takiej możliwości oznacza, że sami ubezpieczeni zostali potraktowani przez ustawodawcę w sposób paternalistyczny, w myśl zasady, że władza publiczna wie lepiej, co jest dobre dla jej obywateli. Może nawet oznaczać, że celem tej regulacji nie była w istocie troska o bezpieczeństwo ubezpieczonych (przyszłych emerytów), lecz dążenie do poprawy bieżącej sytuacji budżetowej" - napisała rzecznik.

Jeszcze na początku 2011 roku co kwartał na indywidualne konta w OFE wpływało ponad 5 miliardów złotych. W maju 2011 jednak rząd Donalda Tuska zdecydował się zmniejszyć składkę przekazywaną do OFE z 7,3 do 2,3 proc.

Kolejny cios nadszedł latem ubiegłego roku, gdy Polacy mieli zadecydować, czy chcą być w ZUS czy w OFE. Na tę drugą opcję zdecydowało się 2,5 miliona przyszłych emerytów, ale i tak odbiło się to na wysokości wpływów do funduszy, bo trafiało do nich tylko 2,92 z 19,52 proc. składki emerytalnej każdego pracownika.

Gdyby Trybunał uznał niekonstytucyjność całej reformy i trzeba byłoby oddać te 150 miliardów, mogłoby się to zakończyć katastrofą dla finansów publicznych. ZUS już te miliardy wykorzystał na bieżące wypłaty, a nie ma możliwości, by wygospodarować tak gigantyczną kwotę z budżetu. Szczególnie, że i tak deficyt zaplanowano w przyszłym roku na ponad 50 miliardów, a wszystkie dochody budżetowe stanowią 296 miliardów.

Dlatego rząd PO-PSL broni się przed zarzutami byłego prezydenta i byłej RPO. Resort pracy i polityki społecznej w odpowiedzi na wnioski wskazał, że jednym z celów zmian było zmniejszenie obciążeń systemu finansów publicznych. "Podjęte przez ustawodawcę działania powinny być oceniane przez pryzmat konieczności ochrony konstytucyjnej wartości, jaką jest równowaga budżetowa" - argumentuje ministerstwo.

Resort ostrzega też przed konsekwencjami - ewentualne stwierdzenie, że wskazane przepisy są niezgodne z konstytucją, będzie miało negatywny wpływ na stabilność finansów publicznych. Licząc według danych za 2014 r., według polskiej metodologii, spowodowałoby to wzrost państwowego długu publicznego o 152,3 mld zł na koniec 2014 r. (8,8 proc. PKB) oraz długu sektora instytucji rządowych i samorządowych o 164 mld zł (9,5 proc. PKB). Czy Trybunał weźmie to pod uwagę?

- Obawiamy się, że krótkoterminowe spojrzenie na finanse publiczne może mieć wpływ na decyzję Trybunału - twierdzi w rozmowie z money.pl Małgorzata Rusewicz, prezes Izby Gospodarczej Towarzystw Emerytalnych. - Badania przeprowadzone przez CBOS w maju pokazują, że społeczeństwo w dużej części ma podobne odczucia w tej kwestii.

Przewidywania scenariusza nie podejmuje się ekonomista prof. Witold Orłowski. - Po ostatnim wyroku w sprawie kwoty wolnej od podatku, po którym ekonomiści złapali się za głowę, trudno mieć jakiekolwiek przewidywania co do Trybunału Konstytucyjnego - komentuje, przy czym zaznacza, że ewentualna niekonstytucyjność przeniesienia środków do ZUS sprawi spore problemy polskiemu systemowi finansowemu. - W takiej sytuacji znacznie wzrósłby dług publiczny i istniałoby ryzyko przekroczenia progu 55 proc. PKB. Poza tym prawdopodobnie ponownie wpadlibyśmy w procedurę nadmiernego deficytu - diagnozuje ekonomista. - Trzeba jednak zaznaczyć, że to nie będzie miało wielkiego wpływu na przeciętnego Kowalskiego. Bardziej dotkną go plany budżetowe nowego rządu i realizacja obietnic z kampanii wyborczej.

Jest jednak jeszcze jedno wyjście, które dostrzega prezes IGTE. - Trybunał może również powiedzieć, że choć stan budżetu uniemożliwia zwrot umorzonych 51,5 procent aktywów to przekazanie ich do ZUS było niezgodne z Konstytucją. To będzie miało również niezwykle ważne znaczenie w debacie dotyczącej OFE i całego systemu emerytalnego - zauważa Małgorzata Rusewicz.

Uchwaloną dwa lata temu ustawę o zmianach w OFE ówczesny prezydent Bronisław Komorowski podpisał 27 grudnia 2013 r., ale zakwestionował m.in. zakaz inwestowania funduszy w obligacje, nakaz inwestowania w akcje i zakaz reklamy OFE.

Komorowski na ponad czterdziestu stronach ocenił m.in, że wskazane przez niego regulacje mogą być niezgodne z zasadą zaufania do prawa. "Wprowadzone w kwestionowanej ustawie zmiany powodują przekwalifikowanie funduszy emerytalnych w fundusze podwyższonego ryzyka. Prowadzić to może do naruszenia zasady zaufania ubezpieczonych do państwa i stanowionego przez nie prawa" - napisał we wniosku.

"Dotychczasowe rozwiązanie, umożliwiające OFE dokonywanie inwestycji w papiery skarbowe, pozwalało budować zrównoważoną strukturę aktywów funduszu, natomiast wprowadzone zmiany, uniemożliwiające funduszom emerytalnym dywersyfikację swego portfela inwestycyjnego, wywołują efekt odwrotny. Rozwiązanie to w praktyce uniemożliwia realizację jednej z kardynalnych zasad zbiorowego inwestowania, a mianowicie zasady rozproszonego ryzyka" - ocenił prezydent.

Zwrócił uwagę na zniesienie dwóch konstrukcji istotnych z punktu widzenia interesów ubezpieczonych. Chodzi o minimalną stopę zwrotu i instytucję pokrycia niedoboru, jaki występuje w przypadku braku osiągnięcia minimalnej stopy zwrotu. Jednocześnie zniesiono gwarancje Skarbu Państwa w zakresie pokrycia niedoboru, w przypadku gdyby nie mógł być on pokryty ze środków Funduszu Gwarancyjnego OFE. "Zmiana ta może prowadzić do naruszenia gwarancji bezpieczeństwa systemu II filaru" - przekonywał.

Komorowski zauważył, że zastosowane w nowelizacji rozwiązania wydają się zbyt dotkliwe i nadmiernie ingerujące w prawa ubezpieczonych. Według niego trudno doszukać się racjonalnego uzasadnienia w stworzeniu systemu, który niejako z góry zakłada, że zgromadzone przez ubezpieczonego w II filarze składki narażone będą na ryzyko inwestycyjne.

Według niego z kolei zakaz reklamy OFE może naruszać zasadę tzw. wymogu konieczności wprowadzanego ograniczenia oraz zasadę wolności działalności gospodarczej.

- Wierzymy, że Trybunał biorąc pod uwagę dobro ubezpieczonych, uwzględni potrzebę dywersyfikacji ryzyka inwestycyjnego i uzna zakaz inwestycji w obligacje za niekonstytucyjny - mówi Małgorzata Rusewicz. - Również zakaz reklamy w ustawie o OFE jest tak daleko idący, iż trudno sądzić, aby sędziowie uznali, że jest on zgodny z Konstytucją.

Wniosek prezydenta Trybunał połączył ze skargą Rzecznika Praw Obywatelskich. Przedstawiciele Rzecznika nie chcą jednak dziś zabierać głosu w sprawie konsekwencji ewentualnego wyroku. - Nie komentujemy sprawy przed ogłoszeniem wyroku - usłyszeliśmy tylko w biurze RPO.

We wniosku Rzecznik argumentował, że do jego biura trafiły liczne skargi obywateli na zmiany w OFE, w których wskazywano, że zmiany były formą wywłaszczenia (nacjonalizacji) naruszającą prawo własności członków OFE do środków zgromadzonych w funduszach, jak też prawa majątkowe samych OFE.

Chodziło przede wszystkim o przymusowe umorzenie 51,5 proc. aktywów OFE. Oprócz tego kwestionowane były nowe warunki wznowienia przekazywania składek do OFE, czy mechanizm stopniowego przekazywania środków z OFE do FUS przed uzyskaniem ustawowego wieku emerytalnego (tzw. suwak bezpieczeństwa).

Według Rzecznika określone w ustawie warunki wznowienia przekazywania składek do OFE w odniesieniu do ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r., a przed dniem l stycznia 1968 r., którzy na swój wniosek - poprzez zawarcie umowy - przystąpili do wybranego OFE są niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony zaufania do państwa i prawa oraz stanowią nieproporcjonalne ograniczenie zasady wolności człowieka.

Natomiast przeniesienie do ZUS i umorzenie 51,5 proc. aktywów OFE narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasadę lojalności).

Według RPO można mówić o naruszeniu swoistej umowy społecznej pomiędzy państwem a ubezpieczonymi w OFE, rządzącej się zasadą "pacta sunt servanda" (umów należy dotrzymywać). "Zmiana niewątpliwie narusza ich zaufanie do państwa i stanowionego prawa, gdyż mimo funkcjonowania określonego systemu przez prawie 14 1at dokonuje wstecznej zmiany przyjętych rozwiązań" - napisał Rzecznik.

Reformę OFE przygotowaną przez rząd Donalda Tuska parlament uchwalił w grudniu 2013 r., ograniczając pozycję OFE na rzecz ZUS. Jej konieczność uzasadniono tym, że system emerytalny w ówczesnym kształcie rujnował finanse publiczne - powodował bowiem wzrost długu publicznego wobec PKB.

Jak wskazywano, bez reformy konieczne byłyby głębokie cięcia w wydatkach budżetowych. Donald Tusk mówił, że "z punktu widzenia bezpieczeństwa finansowego państwa i jego obywateli" ówczesny system emerytalny to "zły model". Reforma wywołała protesty przede wszystkim tzw. środowisk wolnorynkowych z Leszkiem Balcerowiczem na czele. Zarzucano rządowi m.in., że dokonał "skoku na OFE".

Znowelizowana ustawa dała przyszłym emerytom prawo do decydowania, czy nadal chcą przekazywać część składki do OFE, czy też jej całość ma trafiać do ZUS. Decyzję trzeba było podjąć do końca lipca 2014 r. W funduszach zdecydowało się pozostać ponad 2,5 mln osób. Kolejne czteromiesięczne okienko na ewentualną zmianę decyzji otworzy się w 2016 r. Następne będą otwierane co cztery lata.

Wprowadzono też minimalny poziom inwestycji OFE w akcje - 75 proc. do końca 2014 r., 55 proc. do końca 2015 r., 35 proc. do końca 2016 r. i 15 proc. do końca 2017 r. Pobierana przez fundusze maksymalna opłata od składki spadła z 3,5 do 1,75 proc. Obniżona została również opłata pobierana przez ZUS za przekazywanie składek do OFE - z 0,8 do 0,4 proc.

Ponadto przez 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego środki z OFE mają być stopniowo przenoszone na fundusz emerytalny FUS i ewidencjonowane na prowadzonym przez ZUS subkoncie (tzw. suwak bezpieczeństwa). Wypłatą emerytur będzie zajmował się ZUS. Po osiągnięciu wieku emerytalnego środki stanowiące podstawę wyliczenia emerytury będą przez trzy lata podlegać dziedziczeniu.