Oto obietnica, której żaden polski rząd nie spełni. Ma już 14 lat [ANALIZA]

W 14. rocznicę podwyżki stawki VAT "na trzy lata" jest o tym wyjątkowo cicho. W poprzednich latach to wydarzenie powracało w debacie publicznej z regularnością świąt. Temat wypływał w trakcie kampanii wyborczych, planowania przyszłych budżetów lub nowelizacji ustaw. Dziś wśród polityków panuje milcząca zgoda, że VAT-u obniżyć nie ma jak. Nie mogą też wykorzystać tej kwestii jako pałki na oponentów, bo oba główne obozy nie dotrzymały swoich obietnic przywrócenia stawki tego podatku do poziomu sprzed 2011 r.

Nawet jeśli podwyżka VAT-u, która zdefiniowała pojęcie "tymczasowości" w polskiej polityce fiskalnej, nie budzi już silnych emocji, warto jej historię przypomnieć. To dobry punkt wyjścia, żeby opowiedzieć o polskim systemie podatkowym, który jest skomplikowany, a przez to mało efektywny, a do tego niesprawiedliwy (formalnie rzecz ujmując: degresywny), bo bardziej obciąża osoby o niskich dochodach niż te o wysokich dochodach.

Dalsza część artykułu pod materiałem wideo

Zacznijmy od historii. VAT, czyli podatek od wartości dodanej, który w praktyce płacą konsumenci, został w Polsce wprowadzony w 1993 r. Zastąpił podatek obrotowy, który III RP odziedziczyła po PRL. Od początku podstawowa stawka VAT wynosiła 22 proc., a obniżona 7 proc., ale z czasem – w 2001 r. – wprowadzono jeszcze stawkę 3 proc., która obejmowała np. nieprzetworzoną żywność. Do 2011 r. te stawki się nie zmieniały, ale ewoluował objęty nimi katalog towarów i usług. Podwyżka sprzed 14 lat, choć minimalna, była więc wydarzeniem bez precedensu.

Decyzja o podwyższeniu podstawowej stawki VAT do 23 proc., a stawek obniżonych do 8 i 5 proc., zapadła w 2010 r., gdy rządziła koalicja PO-PSL. Powodem było pogorszenie stanu finansów publicznych w związku z gwałtownym spadkiem dochodów podatkowych relatywnie do PKB kraju. O ile w 2008 r. (i wcześniej) z wszelkich danin oraz składek sektor finansów publicznych zbierał równowartość 35,1 proc. PKB, to w 2009 r. już tylko 32,2 proc. (dziś to 36 proc.).

Było to pokłosie obniżek stawek PIT-u i składki rentowej przez Zytę Gilowską, minister finansów w rządach Kazimierza Marcinkiewicza i Jarosława Kaczyńskiego. Choć te decyzje pomogły polskiej gospodarce uniknąć recesji w czasie globalnego kryzysu finansowego, przyczyniły się też do wzrostu deficytu sektora finansów publicznych z niespełna 2 proc. PKB w 2007 r., do 3,6 proc. w 2008 r. i ponad 7 proc. w kolejnych dwóch latach.

W 2009 r. Polska została objęta przez Komisję Europejską tzw. procedurą nadmiernego deficytu, która obligowała rząd do sprowadzenia deficytu poniżej 3 proc. PKB. W 2010 r. sytuację budżetu skomplikowała powódź, wymuszająca wzrost wydatków. Jednym z pomysłów na ograniczenie wyrwy w budżecie była właśnie czasowa podwyżka stawki VAT.

Nieprzypadkowo wybór padł akurat na ten podatek. Z perspektywy rządzących to podatek wyjątkowo wdzięczny. Obciąża konsumpcję, która jest zdecydowanie bardziej stabilna niż np. zyski firm. Dość powiedzieć, że przez dwie dekady poprzedzające pandemię Covid-19 popyt konsumpcyjny w Polsce ani razu nie zmalał (w ujęciu realnym, czyli w cenach stałych). Co więcej, VAT był (i jest do dziś) głównym źródłem wpływów do budżetu państwa. Bezpośrednio przed podwyżką odpowiadał za 42 proc. ogółu dochodów podatkowych państwa.

Podwyżka miała zostać wprowadzona na trzy lata, czyli w 2014 r. główna stawka miała wrócić do 22 proc. Ale już w 2010 r. część ekspertów (na przykład prof. Witold Modzelewski, wiceminister finansów w latach 1992-1993, autor ustawy o akcyzie i VAT) wskazywała, że tak się na pewno nie stanie. Argumentowali, że bardziej prawdopodobne są kolejne podwyżki tej daniny. I niewiele brakowało, aby do tego doszło.

W nowelizacji ustawy o finansach publicznych z 2011 r. zapisano, że jeśli dług publiczny (liczony zgodnie z krajową definicją) przekroczy 55 proc. PKB, to w kolejnym roku stawka VAT zostanie podwyższona do 24 proc., a rok później do 25 proc.

W 2013 r., w dużej mierze dzięki umorzeniu obligacji skarbowych z portfeli OFE, ryzyko takiego wzrostu długu publicznego zostało oddalone, VAT-u ponownie podnosić nie było trzeba. Rząd Tuska przedłużył jednak obowiązywanie podwyższonej stawki tego kluczowego podatku do końca 2016 r. Uzasadniał to wciąż zbyt wysokim deficytem sektora finansów publicznych (w 2013 r. wyniósł 4,3 proc. PKB) oraz ryzykiem, że spowolnienie gospodarcze spotęguje ten problem (PKB Polski zwiększył się w tamtym roku o zaledwie 0,9 proc., co było najsłabszym wynikiem w tym stuleciu aż do 2020 r., gdy PKB zmalał).

W kampanii przed wyborami do parlamentu w 2015 r. PiS, będący wtedy w opozycji, chętnie wytykał koalicji PO-PSL złamanie danej Polakom obietnicy, że podwyżka VAT będzie przejściowa. Politycy PiS argumentowali, że uderzenie w kieszenie najbiedniejszych obywateli, których ta danina bardziej obciąża, było niepotrzebne, bo wpływy z VAT i tak zmalały. To półprawda: nominalnie w 2015 r. dochody z VAT były sporo wyższe niż w 2010 r., ale faktycznie nie rosły konsekwentnie, a relatywnie do PKB zmalały.

Aby zapewnić wzrost dochodów budżetowych, trzeba powrócić do niższych stawek VAT – głosił program wyborczy PiS z 2015 r.

Partia Jarosława Kaczyńskiego nie dotrzymała jednak tej obietnicy. W 2017 r., na mocy obowiązujących wtedy ustaw, podstawowa stawka VAT automatycznie wróciłaby do 22 proc.

Rząd Beaty Szydło chciał jednak poczekać na efekty uszczelnienia systemu podatkowego, które miały się pojawić dopiero w kolejnych latach. Odsunął więc obniżkę VAT na 2019 r. Wówczas uszczelnienie (słynna walka z mafiami VAT-owskimi) przynosiło już owoce. Wraz z dobrą koniunkturą spowodowało to wystrzał wpływów z tej daniny (w 2018 r. były o 38 proc. wyższe niż w 2016 r.) oraz spadek deficytu sektora finansów publicznych.

Pod koniec 2018 r. rząd Mateusza Morawieckiego uznał jednak, że poprawa kondycji budżetu nie jest jeszcze trwała. Do ustawy o podatku od towarów i usług dodał więc zapis, który skonkretyzował, w jakich warunkach nastąpi przywrócenie stawki VAT z 2010 r. Politycy PiS, którzy wcześniej argumentowali, że wyższa stawka uderza w najuboższych, zmienili narrację i zaczęli przekonywać, że obniżka tego podatku nie doprowadzi do spadku cen w sklepach, tylko podbije zyski zagranicznych sieci handlowych.

Warunki obniżki stawki VAT do 22 proc. zostały spełnione w 2021 r., co zgodnie z ustawą oznaczało, że z rocznym przesunięciem – z początkiem 2023 r. – doraźna podwyżka z 2011 r. powinna zostać odwrócona. Ale, niespodzianka, latem 2022 r. rząd Morawieckiego znalazł kolejny powód, aby tego nie zrobić. Tym razem przyjął, że stawka VAT pozostanie na obecnym poziomie dopóty, dopóki wydatki na obronność będą przekraczały 3 proc. PKB. A ponieważ ustawa o obronie Ojczyzny, uchwalona w marcu 2022 r., wskazuje ten taki poziom wydatków na zbrojenia jako minimalny, tymczasową podwyżkę VAT można uznać za trwałą. Choć wciąż nikt oficjalnie tego nie przyznał.

Sławomir Dudek, wówczas główny ekonomista FOR, dziś prezes Instytutu Finansów Publicznych, żartował w 2022 r., że skoro rząd jest niezdolny do zapisania w ustawie o ustawy o podatku od towarów i usług, że jego podstawowa stawka wynosi 23 proc., to powinien zapisać w niej, że "niższe stawki będą przywrócone od momentu, kiedy polski prom kosmiczny wyląduje na Marsie". Rząd znalazł mniej komiczny warunek obniżki, ale również niemożliwy do spełnienia.

To niejedyny powód, który sprawił, że nikt się w zasadzie nie dopomina obniżenia podstawowej stawki VAT. Od 2011 r. mocno zmienił się też kontekst międzynarodowy. Po ówczesnej podwyżce tej stawki Polska wyraźnie się pod tym względem wyróżniała.

Tylko cztery kraje Unii Europejskiej miały wówczas wyższą podstawową stawkę VAT niż Polska, a w kolejnych czterech również wynosiła ona 23 proc. (patrzy wykres na początku artykułu). Byliśmy więc (teoretycznie, o czym za chwilę) w pierwszej dziesiątce państw z najbardziej opodatkowaną konsumpcją – co było dla Polaków bardziej odczuwalne niż np. dla Duńczyków czy Szwedów, którzy na konsumpcję przeznaczają mniejszą część swoich dochodów. Średnio w UE główna stawka VAT wynosiła 20,8 proc., ponad 2 pkt proc. mniej niż nad Wisłą.

W kolejnych latach, ze względu na kryzys zadłużeniowy w strefie euro i dążenie do poprawy stanu finansów publicznych, wiele państw stawki VAT podniosło. Kolejna fala podwyżek nastąpiła po pandemii Covid-19, która również pogłębiła deficyty budżetowe wielu państw.

Obecnie średnia stawka VAT w UE wynosi 21,8 proc. Jej wzrost w stosunku do 2011 r. ograniczyła Rumunia, która w między czasie obniżyła główną stawkę VAT aż o 5 pkt proc., z 24 do 19 proc. Poza tym podatek ten zmalał (o 1 pkt proc.) tylko na Łotwie, a w 15 krajach wzrósł. Ostatnio, z początkiem 2025 r., na Słowacji (z 20 do 23 proc.), a wcześniej, jesienią 2024 r., w Finlandii (z 24 do 25,5 proc.).

W rezultacie dzisiaj w sześciu państwach Unii stawka VAT jest wyższa niż nad Wisłą. W połowie 2025 r. wyprzedzi nas jeszcze Estonia, gdzie podatek ten wzrośnie z 22 do 24 proc. W nieco szerszym gronie państw należących do Organizacji ds. Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) wciąż jesteśmy jednak w ścisłej czołówce. W tym klubie średnia stawka VAT wynosi bowiem 19,3 proc.

W praktyce sam poziom podstawowej stawki VAT nie oddaje dobrze tego, jak bardzo danina ta obciąża konsumentów. Ważne jest bowiem także to, ile wynoszą zredukowane stawki i jak wielu kategorii towarów i usług dotyczą. W Polsce zaś ten katalog jest wyjątkowo szeroki, a nawet jest rozszerzany.

Przykładowo, od kwietnia 2024 r. usługi kosmetyczne obłożone są 8-proc. stawką zamiast standardowej, tak jak już wcześniej usługi fryzjerskie. Od 2020 r. do artykułów higienicznych, np. pieluch jednorazowych, stosuje się stawkę 5 proc. zamiast 8 proc. W ostatnich latach w ramach tzw. tarczy antyinflacyjnej wiele stawek było obniżonych czasowo. Przez ponad dwa lata, do końca marca 2024 r., podstawowe artykuły żywnościowe były obłożone zerową stawką.

Efekt? Pomimo relatywnie wysokiej podstawowej stawki VAT, wpływy do budżetu z tej daniny nie są wcale szczególnie wysokie. Z wyliczeń OECD wynika, że w 2022 r. dochody te stanowiły tylko 46 proc. teoretycznej kwoty, którą rząd mógłby uzyskać, gdyby ogół konsumowanych w Polsce towarów i usług był obłożony standardową stawką 23 proc. Średnio w OECD wskaźnik ten (VRR), mierzący efektywność poboru VAT, wynosił 58 proc.

Wcześniej, od 2013 r. VRR w Polsce systematycznie rósł, przy czym od 2017 r. – wraz z uszczelnianiem systemu – nastąpiło wyraźne przyspieszenie. W 2021 r. wynosił już 56 proc. i był blisko średniej w krajach OECD.

Dość niską efektywność VAT jako źródła wpływów do budżetu w Polsce można pokazać też inaczej. Podstawowa stawka VAT jest w Polsce w 2022 r. była wyraźnie wyższa niż średnio w OECD (23 proc. vs 19,1 proc.), ale dochody z tego tytułu w relacji do PKB nie były u nas istotnie wyższe (7,3 proc. vs 7 proc.). W Portugalii, gdzie podstawowa stawka VAT była taka sama jak nad Wisłą (i wciąż jest), podatek ten przynosił państwu równowartość 9,4 proc. PKB. Dlaczego? Bo obniżone stawki to 13 i 6 proc., a nie 8 i 5 proc. jak u nas. Różnią się też katalogi obłożonych nimi produktów.

Długa lista towarów i usług objętych obniżonymi stawkami VAT to czynnik, który komplikuje system podatkowy nad Wisłą. Jest to jedna – choć nie najważniejsza – z przyczyn tego, że polski system podatkowy uchodzi za mało konkurencyjny. W rankingu think-tanku Tax Foundation w 2024 r. zajmowaliśmy pod tym względem dopiero 31. miejsce wśród 38 uwzględnionych państw OECD. I to mimo tego, że ogólnie podatki w Polsce nie są szczególnie wysokie. W 2023 r. całkowite wpływy podatkowo-składkowe wynosiły 36 proc. PKB, o 4 proc. PKB mniej niż średnio w UE. Mniej podatków pobierało 10 spośród 26 pozostałych państw UE. W OECD byliśmy w połowie stawki.

Z drugiej strony, szerokie zastosowanie obniżonych stawek VAT niweluje jeden z podstawowych mankamentów tego podatku: jego degresywność. Pewne wyobrażenie o tym daje artykuł Alastaira Thomasa, ekonomisty z OECD, opublikowany w 2020 r., ale bazujący na sporo starszych danych – w przypadku Polski pochodzących z 2010 r.

Wtedy zapłacony VAT odpowiadał za 12,3 proc. dochodów 10 proc. najuboższych gospodarstw domowych (pierwszy decyl rozkładu dochodów) i tylko za 8,4 proc. dochodów 10 proc. najzamożniejszych gospodarstw domowych (10 decyl). Ta różnica wynika z tego, że im uboższe gospodarstwo domowe, tym większą część swoich dochodów przeznacza na konsumpcję, a mniejszą na oszczędności i inwestycje. W krajach OECD, średnio rzecz biorąc, dysproporcja była większa: najuboższe gospodarstwa domowe oddawały w postaci VAT 13 proc. swoich dochodów, a najbardziej zamożne niespełna 7 proc.

Tu potrzebne jest zastrzeżenie: degresywny charakter podatku VAT odnosi się tylko do dochodów, ale nie do wydatków. Podatek pochłania większą część dochodów w ubogich gospodarstwach domowych niż w zamożnych, ale gdyby skupić się tylko na wydatkach, jest odwrotnie. To konsumpcja gospodarstw domowych o wyższych dochodach jest obciążona VAT bardziej niż konsumpcja gospodarstw domowych o niższych dochodach.

Przykładowo, w Polsce – według badania Alastaira Thomasa – wydatki gospodarstw domowych z pierwszego decyla rozkładu dochodów były obłożone średnio stawką 9,2 proc., a wydatki gospodarstw domowych z 10. decyla stawką 11,4 proc. To odzwierciedlenie tego, że podstawowe towary i usługi, które często są obciążone obniżonymi stawkami VAT, mają większy udział w wydatkach uboższych ludzi.

Wróćmy do poprzedniego wątku. Choć wpływy z VAT w stosunku do PKB nie są w Polsce szczególnie wysokie, to mają ponadprzeciętny udział w całkowitych wpływach podatkowych i składkowych. W 2023 r. VAT odpowiadał nad Wisłą za 20,4 proc. ogółu dochodów budżetowych, podczas gdy średnio w UE za 17,8 proc. Co to oznacza?

Hipotetycznie moglibyśmy konsumpcję opodatkować niżej, np. ze względu na degresywny charakter VAT, gdybyśmy jako społeczeństwo byli skłonni zaakceptować podwyżki innych danin. Przykładowo, ekonomiści z Międzynarodowego Funduszu Walutowego w podsumowaniu swojej ubiegłorocznej misji w Polsce rekomendowali większą progresję w podatku dochodowym, w tym ograniczenie preferencyjnego opodatkowania (uwzględniając składki) osób samozatrudnionych, a także zwiększenie wpływów z podatków od nieruchomości.

Podobne zalecenia daje polskim władzom OECD. Ekonomiści z tej instytucji już w 2008 r. pisali – a potem często powtarzali – że polski budżet w zbyt dużym stopniu opiera się na wpływach z opodatkowania konsumpcji. Według nich niedostatecznie wykorzystanym źródłem dochodów państwa są m.in. nieruchomości i spadki.

Wszystkie te pomysły na zwiększenie podatków, które w większości obciążają osoby o wysokich dochodach, mają jednak w Polsce niewielką szansę na realizację. Nie cieszą się bowiem wystarczająco szeroką aprobatą w społeczeństwie.

Obciążenie przedsiębiorstw składką zdrowotną zostało dopiero co zmniejszone przy poparciu ponad 70 proc. społeczeństwa (tak wynikało z sondażu IBRiS dla "Rzeczpospolitej"). Z kolei według CBOS w 2023 r. progresywny podatek dochodowy popierało 50 proc. wyborców, najmniej od 1997 r., gdy ten ośrodek badawczy po raz pierwszy o to pytał. Ten wynik może być zawyżony ze względu na to, że w ankietowych badaniach ludzie lubią demonstrować wrażliwość społeczną.

Skoro wpływów z VAT nie da się zastąpić innymi daninami, żaden rząd nie będzie skłonny, aby dobrowolnie je uszczuplić. Tym bardziej, że polityczny zysk z obniżki tej stawki byłby niewielki.

Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl