Amerykańskie cła na stal i aluminium "to samookaleczenie" [ANALIZA]

W poniedziałek prezydent USA Donald Trump podpisał rozporządzenie, na mocy którego 12 marca cło na import aluminium wzrośnie z 10 do 25 proc., a cło na import stali zostanie utrzymane na poziomie 25 proc., ustalonym w 2018 r., ale wszelkie wprowadzone później zwolnienia będą wygaszone. W praktyce oznacza to, że cła - zgodnie z intencjami Trumpa z pierwszej kadencji - płacić będą również producenci tych metali z państw sojuszniczych, w tym Kanady, Meksyku i krajów Unii Europejskiej.

Zarówno władze Kanady, jak i UE, zapowiedziały już zdecydowaną reakcję na politykę handlową Trumpa. To przede wszystkim zagrywka wizerunkowa. W praktyce bowiem ekonomiści są dość zgodni w ocenach, że podwyżki ceł na stal i aluminium zaszkodzą głównie samym USA. Spośród amerykańskich partnerów handlowych najbardziej ucierpieć może Kanada, ale i to nie jest oczywiste.

"Bezpośredni wpływ na światową gospodarkę zapowiedzianych amerykańskich ceł będzie niewielki, ponieważ stal i aluminium stanowią bardzo małą część wymiany handlowej" - napisali w analizie Jennifer McKeown i Hamad Hussain, ekonomiści z firmy analitycznej Capital Economics.

Jak wyliczają, światowe obroty stalą i aluminium, nawet uwzględniając wyroby z tych metali, takie jak puszki, odpowiadają za 3 proc. ogółu obrotów handlowych. Ale obroty z udziałem USA to już zaledwie 0,25 proc. globalnej wymiany handlowej. W przypadku Kanady, eksport stali i aluminium oraz wyrobów metalowych do USA to ekwiwalent niemal 1 proc. PKB (i zarazem 5 proc. całkowitego eksportu towarów do USA). Na kolejnych miejscach pod tym względem są Zjednoczone Emiraty Arabskie, Meksyk i RPA, ale wartość ich eksportu stali i aluminium do USA to już mniej niż 0,4 proc. ich PKB.

Bradley Saunders, również z Capital Economics, ocenia, że nawet Kanadzie amerykańskie taryfy na stal i aluminium nie wyrządzą wielkiej szkody. W 2018 r., gdy Donald Trump podczas swojej pierwszej kadencji wprowadził cła na te metale na poziomie - odpowiednio 25 i 10 proc. - ich eksport z Kanady do USA zmalał o około 20 proc. (czyli całkowity eksportu towarów do USA zmalał o 1 proc.). Gdy w maju 2019 r. Kanada została z tych ceł zwolniona, eksport wrócił do poprzedniego poziomu. Dziś nie jest (nominalnie) wyższy, mimo że kanadyjska gospodarka urosła - i zwiększył się jej całkowity eksport. A to oznacza, że jeśli wtedy amerykańskie cła na metale nie miały namacalnego wpływu na kanadyjską gospodarkę, tym bardziej nie będą go miały teraz.

Wśród państw europejskich najwięcej aluminium i stali eksportują za Atlantyk Holandia, Wielka Brytania i Niemcy, ale dla żadnego z nich ten handel nie ma kluczowego znaczenia. A skoro nawet Kanada, jak sugerują powyższe wyliczenia, nie ucierpi na amerykańskich cłach, to tym bardziej nie ucierpi UE. Patrząc z tej perspektywy, głównym zagrożeniem jest spirala działań odwetowych - bo to ostatecznie może uderzyć w istotne dla państw UE branże przemysłu.

Na razie można jednak oczekiwać, że skończy się na pogróżkach. Donald Trump jeszcze tego samego dnia, gdy ogłosił podwyżkę ceł na aluminium i wycofanie absolutnie wszelkich zwolnień od ceł na stal, oświadczył, że może to nie dotyczyć Australii (powodem ma być to, że Australia importuje z USA dużo samolotów, a tamtejszy premier, jak ocenił Trump, jest "przyzwoitym człowiekiem"). To sugeruje, że Waszyngton jest otwarty na negocjacje.

Więcej powodów do niepokoju mają sami Amerykanie. "Polityka publiczna nie powinna być nakierowana na pomaganie przemysłowi. Ale nie powinna też być nakierowana na szkodzenie przemysłowi. A dokładnie tak działają cła na aluminium i stal, które zwiększą koszty amerykańskich wytwórców. Nie wspominając nawet o tym, że podnoszą koszty finansowania i kurs dolara. To jest samookaleczenie" - napisał na X (dawniej Twitter) Jason Furman, ekonomista z Harvardu i były główny doradca ekonomiczny prezydenta USA Baracka Obamy.

"Jest mi przykro z powodu tego, że Trump spełnił groźbę wprowadzenia ceł na stal i aluminium. To będzie oznaczało mniej miejsc pracy w USA i wyższą inflację. A ze względu na negatywny wpływ na eksport z USA, prawdopodobnie także większy deficyt handlowy" - napisał inny prominentny amerykański ekonomista Lawrence Summers.

Te ostrzeżenia nie są pustosłowiem. Odwołują się do doświadczeń z 2018 r., gdy cła na stal i aluminium zostały wprowadzone. Ich efekty zostały już dobrze zbadane, podobnie jak cła na import stali, które wprowadził w 2002 r. prezydent George W. Bush (obowiązywały od marca tamtego roku do końca 2003 r.).

W obu przypadkach polityka celna miała doprowadzić do wzrostu produkcji oclonych metali w USA, a w rezultacie do wzrostu zatrudnienia w branży metalurgicznej. Według badań Jamesa Lake’a i Dinga Liu, cła administracji Busha nie miały tego pozytywnego wpływu, za to wyraźnie i trwale zmniejszyły zatrudnienie w tych branżach przemysłu, które wykorzystują stal jako materiał.

Odsetek osób zatrudnionych w gałęziach stalochłonnych w latach 2000-2008 r. zmalał o około 20 proc., a zmiana była największa w latach 2001-2003. W największym stopniu był to efekt konkurencji Chin, które w 2001 r. wstąpiły do WTO, ale wpływ ceł był również znaczący. Siła tego szoku odpowiadała 30-40 proc. siły szoku chińskiego. Inna analiza, autorstwa Josepha Francois i Laury M. Baughman, sugeruje, że cła na stal z 2002 r. zmniejszyły zatrudnienie w amerykańskim przemyśle przetwórczym o 200 tys., czyli mniej więcej tyle samo, ile pracowało wówczas w przemyśle stalowym.

Badania dotyczące ceł z 2018 r. prowadzą do podobnych wniosków. Wskazują, że zatrudnienie w branżach wykorzystujących stal i aluminium zmalało w ich następstwie o 75 tys., podczas gdy producenci stali i aluminium zwiększyli zatrudnienie o 1 tys. osób. To konsekwencja tego, że produkty, dla których metale te są półproduktem, podrożały, co zmniejszyło ich sprzedaż – zarówno w USA, jak i za granicą.

Po jakimś czasie Trump doszedł do wniosku, że należy oclić dodatkowo niektóre produkty stalowe i aluminiowe, np. gwoździe, aby ten skutek uboczny wyeliminować. W rezultacie wpływ początkowych ceł rozlał się jeszcze szerzej po gospodarce. Biorąc pod uwagę wszystkie dodatkowe wydatki, poniesione przez amerykańskich konsumentów, jedno miejsce pracy stworzone dzięki cłom kosztowało 635-650 tys. dolarów.

Czy tym razem będzie podobnie? W ocenie ekonomistów z banku Goldman Sachs, podwyżka ceł na stal w dużym stopniu przełoży się na jej ceny w USA. Temu scenariuszowi mógłby zapobiec jedynie znaczący wzrost rodzimej produkcji stali (import zaspokaja około 15 proc. zapotrzebowania). Ale do tego nie wystarczy nawet 25 proc. wzrost cen. Analitycy Goldman Sachsa przypominają, że nawet w 2021 r., gdy ceny stali były trzykrotnie wyższe, wykorzystanie mocy wytwórczych w amerykańskich hutach nie przekroczyło 85 proc.

Także produkcja aluminium w ich ocenie nie wzrośnie - bo nie wzrosła trwale po wprowadzeniu ceł w 2018 r. Obecnie w USA istnieją dwie nieczynne huty aluminium, ale bariery dla ich ponownego uruchomienia są wysokie. Wśród nich, paradoksalnie, jest niepewność co do polityki handlowej USA. Drugim powodem jest to, że - jak wskazują analitycy z Capital Economics - ceny aluminium w USA są w większym stopniu kształtowane przez popyt globalny niż lokalny. Z tego powodu, nawet po podwyżce ceł, aluminium może tanieć, niwelując bodźce do zwiększenia jego produkcji w USA.

Złośliwi komentatorzy zauważają, że o ile Donald Trump nie zdecyduje się na wprowadzenie uniwersalnych ceł na cały import na poziomie 25 proc., podwyżka taryf na stal i aluminium pomoże najbardziej chińskim producentom, którzy z tych metali korzystają.

Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl