Deregulacja jest tematem zastępczym? Polska ma większe problemy [ANALIZA]

Musimy pilnie przygotować akty uwalniające gospodarkę – mówił w połowie lutego na GPW premier Donald Tusk. Jak przekonywał, deregulacja jest potrzebna, aby uwolnić przestrzeń dla polskich przedsiębiorców. To z kolei wpisywać ma się w szerszy plan pobudzenia inwestycji i zwiększenia konkurencyjności Polski.

Wystąpienie Tuska, który zadanie przygotowania propozycji deregulacji powierzył przedsiębiorcy Rafałowi Brzosce, było zgodne z duchem czasów. O potrzebie deregulacji postrzeganej jako szansa na zdynamizowanie gospodarki, mówi się dziś bowiem w wielu krajach.

Ułatwienie życia przedsiębiorców jako jeden ze swoich priorytetów przedstawia Friedrich Merz, najbardziej prawdopodobny następca Olafa Scholza na stanowisku kanclerza Niemiec. W styczniu "potężny ruch" w kierunku "debiurokratyzacji" zapowiedział premier Francji Francois Bayrou. Niedługo później podobną obietnicę złożył Keir Starmer, premier Wielkiej Brytanii. Jak zapewniał, jego rząd "wypleni chwasty regulacji", dzięki czemu rozkwitnie brytyjska gospodarka.

Dalsza część artykułu pod materiałem wideo

Wbrew pozorom nie jest to naśladownictwo Donalda Trumpa, który utworzył w USA Departament ds. Efektywności Rządu (DOGE) pod kierownictwem sprawnego biznesmana Elona Muska. Podobne inicjatywy pojawiały się już wcześniej. Dość powiedzieć, że w rządzie Donalda Tuska, a dokładnie w Ministerstwie Rozwoju i Technologii, niemal od początku funkcjonuje pełnomocnik do spraw deregulacji i dialogu gospodarczego (jest nim Mariusz Filipek).

W Europie deregulacji impetu dodał głośny raport o konkurencyjności UE firmowany przez byłego prezesa Europejskiego Banku Centralneogo i byłego premiera Włoch Mario Draghiego. Zmniejszenie obciążeń regulacyjnych przedsiębiorstw to bowiem jedna z jego rekomendacji.

Dowodów na to, że nadmiar regulacji jest dla gospodarek kosztowny, rzeczywiście nie brakuje. Przykładowo: badanie trojga włoskich ekonomistów z 2023 r. wykazało, że w 22 analizowanych krajach Europy uciążliwość procedur administracyjnych (np. zdobycie pozwolenia na budowę, podłączenie do sieci elektrycznej itp.) negatywnie wpływa na tempo tworzenia i likwidacji przedsiębiorstw - jeden z kluczowych wskaźników dynamizmu gospodarczego. Przy tym, silniejszy wpływ ma czasochłonność tych procedur niż koszty, jakie ponoszą w związku z nimi przedsiębiorcy.

Bayrou powołał się z kolei na wyniki badań Bruno Pellegrino i Geoffreya Zhenga, wedle których regulacje działają jak podatek nałożony na inwestycje. Im ten podatek jest wyższy, tym wyższa wymagana przez firmy stopa zwrotu z inwestycji, a więc tym mniej potencjalnie opłacalnych projektów. Ekonomiści ustalili, że w siedmiu krajach Europy (Austria, Francja, Hiszpania, Niemcy, Węgry, Wielka Brytania, Włochy) ten regulacyjny podatek zmniejsza PKB średnio o 0,8 proc. Efekty są jednak mocno zróżnicowane ze względu na skalę obciążeń regulacyjnych, z którymi borykają się firmy w tych krajach. To z kolei zależy nie tylko od restrykcyjności samego prawa, ale też od struktury branżowej gospodarek (tego, jaką rolę odgrywają w nich branże z reguły mocno regulowane). We Francji koszt regulacji to aż 4 proc. PKB.

Mimo to deregulacja z kilku powodów nie jest szybką i niezawodną metodą zdynamizowania gospodarki. Niekiedy zaś może mieć skutki odwrotne do zamierzonych. Wynika to przede wszystkim z tego, że przepisy przepisom nie są równe. A przez to bardzo trudno jest jednoznacznie zmierzyć, czy i w jakim sensie gospodarka jest przeregulowana.

Wróćmy do wspomnianego raportu Draghiego, z którego można wyciągnąć wniosek, że europejska gospodarka rozwija się wolniej niż amerykańska właśnie z powodu nadmiaru regulacji. Takie przypuszczenie stoi zresztą za ostatnimi decyzjami Komisji Europejskiej, aby złagodzić nieco tzw. Zielony Ład, który jest źródłem wielu nowych przepisów dla firm. Dostępne dane nie potwierdzają jednak, aby Europa była bardziej przeregulowana niż USA.

Przykładowo: raport Europejskiego Banku Inwestycyjnego z 2023 r. sugeruje, że odsetek firm, które wskazują "regulacje biznesowe" jako długoterminową barierę dla inwestycji, wynosi w USA 71 proc., czyli więcej niż średnio w UE (61 proc.). Tak samo jest w przypadku odsetka firm, które uważają, że regulacje rynku pracy tłumią ich inwestycje. W USA wynosi on 64 proc., a w UE średnio 61 proc. Natomiast niektóre państwa Unii są - w ocenie przedsiębiorstw - bardziej przeregulowane niż USA. Dotyczy to m.in. Hiszpanii i Grecji, ale też Polski.

Badania ankietowe mają jednak ten mankament, że są pod silnym wpływem oczekiwań firm. Te zaś mogą różnić się w poszczególnych krajach, ale też w zależności od punktu cyklu koniunkturalnego. Regulacje rynku pracy w USA są, co do zasady, mniej restrykcyjne niż w Europie, tzn. firmom łatwiej jest tam zwalniać i zatrudniać pracowników. A mimo to amerykańskie firmy postrzegają te regulacje jako bardziej problematyczne niż europejskie. Z kolei wpływ koniunktury na to, gdzie firmy upatrują barier, widać w badaniach ankietowych GUS. Wynika z nich, że odsetek firm przemysłowych, które wskazują "niejasne, niespójne i niestabilne przepisy prawne" jako istotną barierę działalności, maleje w Polsce od wiosny 2022 r. To jest niemal dokładnie moment, w którym skończył się postpandemiczny boom produkcyjny. To sugeruje, że uciążliwość przepisów w ocenie firm zmalała, gdy zaczęły się mierzyć z innymi problemami, w tym osłabieniem popytu.

Nieco bardziej obiektywne zdają się być dane OECD nt. regulacyjnych barier stawianym firmom. One też jednak wskazują, że większość państw Europy wypada pod tym względem lepiej niż USA. Wskaźnik PMR dla całej gospodarki, który syntetycznie ujmuje takie kwestie, jak łatwość wejścia na dany rynek, w USA jest wyraźnie wyższy (a im wyższy, tym gorzej) niż średnio w OECD i na przestrzeni ostatnich kilku lat praktycznie się nie zmienił. Wśród liderów z najniższym PMR są zaś niemal wyłącznie kraje UE (i Wielka Brytania). Polska jest na 10. miejscu na 47 państw.

Osobną kwestią jest to, czy deregulacja może być istotnym bodźcem dla gospodarki. Przywołane wcześniej badania sugerują, że to możliwe, ale tylko w niektórych przypadkach. Z kolei pobieżna analiza przywołanych już danych z EBI potwierdza, że istnieje pewna negatywna zależność między odsetkiem firm, które uważają regulacje za barierę dla inwestycji a stopą inwestycji (wykres poniżej). Ale nie jest to związek silny ani jednoznaczny. Natomiast między tym, jak konkurencyjne są rynki w poszczególnych krajach według OECD, a konkurencyjnością całych gospodarek - nie mówiąc nawet o tempie ich wzrostu - żadnej wyraźnej korelacji nie widać. Według ranking konkurencyjności gospodarek szwajcarskiego instytutu IMD, USA są na 12. pozycji, a np. Wielka Brytania na 28.

Ale nawet jeśli przyjmiemy na wiarę, że deregulacja jest co do zasady pożądana, trudno jest określić, które konkretnie przepisy trzeba zmienić, aby uzyskać najlepsze efekty. To rodzi pokusę, aby likwidować lub modyfikować głównie te regulacje, które ruszyć jest najłatwiej. W tym kierunku zmierza polska inicjatywa deregulacyjna. Premier Tusk, zwracając się do przedsiębiorców z prośbą o wskazanie takich zmian, które nie wymagają nowelizacji ustaw.

Trudność z wybraniem tych regulacji, które najbardziej paraliżują przedsiębiorczość, wynika m.in. z tego, że same przedsiębiorstwa nie są co do tego zgodne. Firmy, które już się do jakichś przepisów dostosowały, mogą uważać je za korzystne, bo w pewnym sensie chronią je przed konkurencją. Dobrym przykładem są tutaj propozycje odsunięcia w czasie lub całkowitego porzucenia zakazu sprzedaży samochodów z silnikami spalinowymi, który - zgodnie z rozporządzeniem UE z 2023 r. - ma zacząć obowiązywać w 2035 r. Niektóre koncerny motoryzacyjne, które dużo zainwestowały w elektryfikację swojej floty, są temu przeciwne. Gdyby UE się z tego zakazu wycofała albo go rozmiękczyła, osłabiłaby pozycję konkurencyjną firm, które wykazały się większą elastycznością i innowacyjnością. Byłoby to w jawnej sprzeczności z celami deregulacji.

Zmiana regulacji, nawet jeśli niezbyt fortunnych, może też podważyć wiarygodność i skuteczność kolejnych decyzji Brukseli w tym obszarze. Wychodząc z tego punktu widzenia, analitycy z fundacji Instrat krytycznie oceniają ogłoszony w środę przez KE tzw. pakiet Omnibus, który zmniejszy o około 80 proc. liczbę firm objętych obowiązkiem raportowania ESG (czyli ujawniania informacji związanych z odpowiedzialnością społeczną i środowiskową). Znów, wiele spośród zwolnionych z tego ciężaru firm już się do niego przygotowało. Dla wielu okazało się tu czynnikiem podnoszącym ich konkurencyjność.

Istnieje też długa lista przepisów, które ułatwiają firmom życie, choć na pierwszy rzut oka może się wydawać inaczej i to nawet samym przedsiębiorstwom. Przykładowo: brak jednoznacznych przepisów dotyczących ostrzeżeń przed wysoką temperaturą napojów w USA sprawia, że serwujące je firmy muszą tworzyć własne procedury, aby chronić się przed procesami za poparzenia. To kosztowne i nie zawsze skuteczne. "Deregulacja niekiedy może prowadzić do przeregulowania" - zauważają w tym kontekście naukowcy, którzy prześledzili konsekwencje dość luźnych wytycznych dotyczących BHP w norweskim przemyśle rybnym i transporcie morskim. Luźny gorset regulacyjny doprowadził tam do rozrostu wewnętrznej biurokracji, bo przedsiębiorcy nie mają pewności, czego oczekują nadzorcy, a nie chcą ponosić odpowiedzialności za ewentualne wypadki przy pracy.

Właśnie dlatego dobrą miarą przeregulowania gospodarki nie jest liczba obowiązujących stron aktów prawnych albo tempo jej przyrostu. Z tego, że polskie prawo podatkowe liczy 5789 stron maszynopisu, o 1784 strony więcej niż niespełna dekadę temu, niewiele wynika. Być może jest to dowód na to, że w polityce podatkowej istnieje zbyt wiele wyjątków. Ale może też jest to po prostu odzwierciedlenie tego, że gospodarka staje się coraz bardziej złożona. Przepisów podatkowych musi być więcej, aby firmy miały jasność, jak mają się rozliczać z fiskusem, nie narażając się na kary. Przywodzi to na myśl spostrzeżenie filozofa Immanuela Kanta: "Jeżeli długość książki mierzyć nie liczbą jej stron, ale czasem potrzebnym do jej zrozumienia, to wiele książek byłoby znacznie krótszych, gdyby nie były tak krótkie".

Wreszcie, przedsiębiorstwa nie są jedynymi interesariuszami regulacji. Niekiedy są one wprowadzane po to, aby chronić konsumentów albo pracowników. Może się wprawdzie zdarzyć, że ta ochrona jest nadmierna i na dłuższą metę szkodzi tym, którym ma teoretycznie służyć. Jeśli np. ochrona pracowników szkodzi rozwojowi firm, to na dłuższą metę może mieć niekorzystny wpływ na zatrudnienie. Tyle że to wymaga dowodów, a nie - wiary w potęgę deregulacji. Na szczęście zdaje się to rozumieć Rafał Brzoska. Zapytany przez money.pl czy bierze pod uwagę jakąś interwencję w sprawie płacy minimalnej, która w ocenie części przedsiębiorców stała się za wysoka, prezes InPostu odpowiedział: "Nasz zespół pracuje również dla pracowników. I oni nie będą pomijani w dyskusjach i naszych pracach. Moja odpowiedź więc w sprawie płacy minimalnej brzmi: sorry, ale nie".

Czy z tego wszystkiego wynika, że deregulacja to przedsięwzięcie jałowe? Niekoniecznie. W każdej gospodarce można znaleźć masę przepisów, które są przestarzałe albo niedorzeczne. Zespół Rafała Brzoski już ma ich długą listę. Ich usunięcie jest obowiązkiem każdego rządu, który poważnie traktuje prawo. Z pewnością ułatwi to wielu ludziom życie. Ale czy stanie się impulsem rozwojowym dla gospodarki, jest co najmniej wątpliwe.

Nie można też z góry wykluczyć przeciwnego scenariusza, w którym szlachetne intencje polityków walczących z biurokracją będą miały skutki przeciwne do zamierzonych. Jest w tym bowiem element działania wizerunkowego.

Deregulacja budzi w społeczeństwie pozytywne skojarzenia. Biorąc się za uproszczenie przepisów politycy pokazują, że działają na rzecz gospodarki, a jednocześnie zdobywają punkty u wyborców. Istnieje jednak ryzyko, że - kryjąc się za deregulacyjną agendą - rządy nie podejmą działań, które mogą mieć naprawdę duże znaczenie dla rozwoju.

Raport Mario Draghiego mówi o konieczności zmniejszenia obciążeń regulacyjnych firm, ale jego główne rekomendacje są inne. Przede wszystkim UE według niego musi się radykalnie zwiększyć inwestycje. A także dokończyć budowę wspólnego rynku kapitałowego, czyli zacieśnić integrację europejską. To jednak jest kosztowne i ryzykowne politycznie, inaczej niż deregulacja.

Z kolei Polsce międzynarodowe instytucje takie jak MFW czy OECD zalecają m.in. podwyższenie wieku emerytalnego jako sposób na złagodzenie kryzysu demograficznego, który będzie hamulcem dla gospodarki, oraz zwiększenie progresywności systemu podatkowego. To jednak nie spotka się z poklaskiem wyborców. W tym świetle deregulacja w polskich warunkach jest tematem zastępczym. Bardziej niż ambicje rządu pokazuje, że brakuje mu odwagi i wizji rozwojowej.

Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl