Temu zagadnieniu poświęcamy inauguracyjne wydanie "Ringu ekonomicznego", nowego formatu debat w money.pl. Do pojedynku na argumenty zaprosiliśmy dwóch cenionych ekonomistów: dr. hab. Andrzeja Rzońcę, profesora Szkoły Głównej Handlowej i kierownika tamtejszej Katedry Międzynarodowych Studiów Porównawczych oraz dr. Michała Możdżenia, adiunkta w Katedrze Polityk Publicznych Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, członka Polskiej Sieci Ekonomii. W dalszej części tego artykułu przedstawiamy kontekst tej polemiki.
Rząd stracił kluczowego sojusznika
W 2023 r. dług publiczny Polski, liczony zgodnie z unijną definicją (tzw. dług EDP), wyniósł niespełna 49,6 proc. PKB. Wobec poprzedniego roku wzrósł tylko symbolicznie, choć deficyt sektora finansów publicznych wynosił ponad 5 proc. PKB. Sojusznikiem Ministerstwa Finansów była jednak wysoka inflacja, która napędzała nominalny wzrost PKB (i wpływy do budżetu). W najbliższych latach rząd na taki korzystny zbieg okoliczności liczyć już nie może.
Tymczasem nic nie wskazuje na to, aby minister finansów miał w planach istotne ograniczenie manka w budżecie. W tym roku, jak szacuje resort, deficyt sektora finansów publicznych wyniesie 5,7 proc. PKB, w 2025 r. – zgodnie z przyjętym pod koniec sierpnia projektem ustawy budżetowej – zmaleje do 5,5 proc. To będzie pchało w górę zadłużenie Polski. W tym roku, jak przewiduje MF, sięgnie ono 54,6 proc. PKB, a w 2025 r. już 59,8 proc. PKB. Biorąc pod uwagę to, że faktyczne wykonanie budżetu różni się zwykle od planów, istnieje duże ryzyko, że dług sektora finansów publicznych przebije w przyszłym roku 60 proc. PKB. To poziom, który – obok deficytu do 3 proc. PKB – jest jednym z unijnych kryteriów stabilności fiskalnej państw członkowskich.
Samo w sobie to, że dług publiczny w Polsce jest na drodze powyżej 60 proc. PKB, nie jest niespodzianką. Już od pewnego czasu wskazywały na to prognozy instytucji międzynarodowych i samego rządu, np. te zawarte w kwietniowym Wieloletnim Planie Finansowym Państwa. Tyle, że miało się to wydarzyć później. Te prognozy uchodziły więc raczej za scenariusz ostrzegawczy. Wydawało się, że jest ciągle czas, aby skierować finanse publiczne na inną trajektorię.
Nie będzie mocnego zaciskania pasa
Dziś jest w zasadzie pewne, że tak się nie stanie. Co to oznacza? W polskiej Konstytucji zapisany jest zakaz zwiększania długu publicznego powyżej 60 proc. PKB. Gdyby do tego doszło, rząd musiałby wdrożyć drastyczny program oszczędnościowy. Ale konstytucyjny zakaz dotyczy tzw. państwowego długu publicznego (PDP) a nie długu sektora finansów publicznych (EDP). Ten pierwszy jest zaś istotnie niższy (wynosi niewiele ponad 40 proc. PKB) dzięki temu, że w ostatnich latach rząd wypychał część wydatków poza budżet centralny, np. do funduszy celowych takich jak Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych i Fundusz Przeciwdziałania Covid-19 (gwoli uczciwości trzeba przyznać, że obecna koalicja, choć krytykowała PiS za takie budżetowe sztuczki, również je stosuje).
Wzrost długu EDP powyżej 60 proc. PKB, czyli złamanie drugiego z unijnych kryteriów stabilności budżetu (pierwszym jest deficyt poniżej 3 proc. PKB), również będzie miał pewne konsekwencje dla polityki rządu, ale znacznie słabsze niż te, które miałby analogiczny wzrost długu PDP. Według nowych unijnych ram fiskalnych, dług EDP powyżej 60 proc. PKB zaostrza tylko działanie procedury nadmiernego deficytu, którą Polska już została objęta, ale nadal nie będzie to wymuszało ostrego zaciskania pasa. Szczególnie, jeśli deficyty w sektorze finansów publicznych prowadzące do wzrostu zadłużenia będą spowodowane wydatkami na obronność, współfinansowanie projektów unijnych oraz inne działania, które UE uznaje za priorytetowe.
To oznacza, że w dyskusji na temat konsekwencji wzrostu długu publicznego, zagrożenia natury prawnej i regulacyjnej można (na razie) pominąć. Ważniejsze są skutki czysto gospodarcze lub nawet społeczne, czyli wpływ rosnących zobowiązań finansowych państwa na tempo rozwoju, inflację, bilans płatniczy, kurs waluty, a nawet nierówności dochodowe.
Nie ma już gwarancji, że z długu uda się wyrosnąć
Popularnej niegdyś tezy, że wzrost zadłużenia państwa powyżej 60 proc. PKB sprawi, że Polska będzie "drugą Grecją" i stanie na krawędzi bankructwa, nikt już dzisiaj nie traktuje poważnie. Nawet z takim wynikiem należelibyśmy zresztą do relatywnie mało zadłużonych państw Europy. Średni poziom długu publicznego w UE to bowiem 83 proc. (w 2023 r.), a w samej strefie euro 90 proc. PKB. A jeśli wierzyć długoterminowym prognozom Komisji Europejskiej, będzie nadal stopniowo rósł.
Dlaczego? Wydaje się, że w Europie ortodoksyjna polityka "zaciskania pasa" została skompromitowana po globalnym kryzysie finansowym. Było to wyraźnie widać w trakcie pandemii Covid-19, gdy rządy nie chciały ryzykować kolejnej straconej dekady (i wzrostu popularności skrajnych populistów) i bez wahania podjęły kosztowne często działania stabilizujące zatrudnienie i gospodarkę. Zaraz później wybuchła wojna w Ukrainie oraz kryzys energetyczny, a restrykcyjna polityka fiskalna znów nie wydawała się najlepszą odpowiedzią na te wyzwania. W trakcie jednego z paneli na niedawnym Forum Ekonomicznym w Karpaczu prof. Marcin Piątkowski z Akademii Leona Koźmińskiego zauważył, że w Polsce wśród polityków głównego nurtu nie ma już "fiskalnych fundamentalistów". To samo można powiedzieć o większości innych państw UE.
Dalsza część artykułu pod materiałem wideo
Z drugiej strony, po wystrzale inflacji i ostrym wzroście stóp procentowych, ucichły nieco głosy, że rządy mogą zadłużać się właściwie bezkarnie. Ba, że jest to wręcz działanie odpowiedzialne, bo niemal każde przedsięwzięcie, za które weźmie się rząd, przyniesie stopę zwrotu przewyższającą koszty obsługi zaciągniętego na ten cel długu. Warto w tym kontekście przypomnieć list otwarty grupy młodych ekonomistów z lata 2020 r., nawołujący do zniesienia konstytucyjnego limitu długu publicznego (i zignorowania limitu unijnego). "Zbliżenie się do średniej unijnej (pod względem długu – red.) z pominięciem konstytucyjnego limitu oznaczałoby potencjał wygenerowania na przestrzeni lat dodatkowego strumienia wydatków publicznych w wysokości kilkuset miliardów złotych" – pisali sygnatariusze. Od tego czasu koszty obsługi długu radykalnie jednak wzrosły, podkopując ten argument. W 2023 r., jak wyliczali w czerwcowym raporcie Sławomir Dudek, Ludwik Kotecki i Marta Petka-Zagajewska, odsetki od długu stanowiły już ponad 2 proc. PKB Polski – najwięcej od dekady.
Mamy więc do czynienia z taką oto sytuacją: z jednej strony nie ulega wątpliwości, że zwiększenie potencjału obronnego Polski, poprawa jakości służby zdrowia oraz transformacja energetyczna wymagają ogromnych nakładów, z drugiej zaś finansowanie tych potrzeb stało się droższe. Zwiększyło się więc ryzyko wystąpienia efektu "kuli śnieżnej", gdy dług w relacji do PKB puchnie wskutek tego, że koszty jego obsługi rosną szybciej niż nominalny PKB. Teoretycznie ten ostatni problem bez trudności rozwiązać mógłby bank centralny, tak jak zrobił w trakcie pandemii, uruchamiając skup obligacji skarbowych na rynku wtórnym. W praktyce prawdopodobnie oznaczałoby to przejście do reżimu trwale wyższej inflacji. Zresztą w obecnym układzie politycznym NBP nie wydaje się skłonny do tego, żeby w jakikolwiek sposób wspierać politykę gospodarczą rządu.
Co w takiej sytuacji powinna zrobić rządząca koalicja? Czy musi niepokoić się rosnącym długiem publicznym? Czy zjawisko to jest nieuchronne w tym sensie, że inaczej nie da się odpowiedzieć na wyzwania, przed którymi stoi Polska? I czy jeśli zadłużenie przebije 60 proc. PKB, w kolejnych latach rząd powinien dążyć do jego obniżenia? Jak miałby to zrobić? Na te pytania odpowiadają zaproszeni do #RingEkonomiczny eksperci. Za tydzień odbędzie się druga runda debaty, w której ci sami ekonomiści polemicznie odniosą się do swoich wstępnych tekstów. Państwa zaś zapraszamy do roli sędziów w tym starciu na argumenty.
Grzegorz Siemionczyk, główny analityk money.pl
