Michał Zator: składka zdrowotna jest podatkiem, nie ma co się oszukiwać [OPINIA]

Opinia dr. Michała Zatora, ekonomisty z Uniwersytetu Notre Dame (USA), powstała w ramach projektu #RingEkonomiczny money.pl. To nowy format debaty na ważne tematy gospodarcze i społeczne. W naukach społecznych, w tym w ekonomii, na jedno pytanie istnieje często wiele różnych odpowiedzi. O takich spornych kwestiach dyskutują zaproszeni do Ringu ekonomiści. W pierwszej rundzie prezentują swoje poglądy, w drugiej odnoszą się wzajemnie do swoich opinii i komentarzy czytelników.

Tematem przewodnim drugiej edycji Ringu jest finansowanie systemu ochrony zdrowia w Polsce.

Odmienne stanowisko wobec dr. Michała Zatora prezentuje Łukasza Kozłowski, główny ekonomista Federacji Przedsiębiorców Polskich. Uczestnicy tej dyskusji za tydzień odniosą się do swoich argumentów oraz komentarzy czytelników.

Wprowadzeniem do dyskusji jest tekst Grzegorza Siemionczyka, głównego analityka money.pl, w którym szeroko omówione zostały wyniki ankiety przeprowadzonej wśród blisko 50 ekonomistów, dotyczącej finansowania ochrony zdrowia w Polsce.

***

Dla ekonomisty podstawowa różnica pomiędzy podatkami i składkami to to, co dostajemy w zamian. Podatki płaci się na ogólny cel i nie ma przełożenia pomiędzy tym, ile płacimy, a co dostajemy. Wszyscy płacimy podatki, z których finansowana jest administracja czy policja. Chociaż każdy płaci inną kwotę, wszyscy mają takie samo prawo do wyrobienia dowodu osobistego czy zgłoszenia przestępstwa. Składki są na konkretny cel i istnieje związek pomiędzy tym, ile płacimy, a co dostajemy. Kiedy płacimy wyższą składkę emerytalną, dostajemy prawo do wyższej emerytury.

To proste rozróżnienie pokazuje, że składka zdrowotna już dzisiaj jest de facto podatkiem. Osoby, które zarabiają więcej, płacą wyższą składkę (tak jak podatek), ale nie dostają lepszego łóżka w szpitalu ani wcześniejszego terminu wizyty u specjalisty. Świadczenie jest dokładnie takie samo dla wszystkich ubezpieczonych.

Choć osoby niepłacące składki w ogóle nie mają prawa do publicznej opieki zdrowotnej, to nie można wybrać nieubezpieczania się: jeśli legalnie pracujesz, składka zdrowotna jest obowiązkowa. Ponad 34 mln Polaków jest ubezpieczonych, a wśród pozostałych 3 milionów wielu kwalifikuje się do bezpłatnej opieki medycznej na innych zasadach, np. dzieci albo osoby o niskich dochodach. W praktyce więc państwo opłaca taką samą opiekę medyczną dla niemal wszystkich.

Dalsza część artykułu pod materiałem wideo

Jeśli coś wykazuje cechy podatku, to logika sugeruje, żeby nazywać to podatkiem. Jeżeli zlikwidujemy składkę zdrowotną, a wpływy Narodowego Funduszu Zdrowia będą pochodzić z innych podatków, to system będzie bardziej logiczny i prostszy. Podatki jako całość są skomplikowane, więc jeśli możemy wykonać pewien krok naprzód, to warto to zrobić. Koszty obsługi prostszego systemu są niższe, ale nie chcę fetyszyzować tej prostoty i udawać, że kilka liczb mniej do policzenia przy księgowaniu wynagrodzeń to coś niezmiernie ważnego. Istotniejsza jest inna zaleta prostego systemu podatkowego: jego odporność na polityczne turbulencje, lobbying i faworyzowanie wybranych grup społecznych.

Przez lata składki zdrowotne płacone przez samozatrudnionych były niezależne od ich dochodów. Powszechne były sytuacje, w których zarabiający dziesiątki tysięcy złotych menedżer zatrudniony "na fakturę" płacił składki zdrowotne niższe niż szeregowy pracownik supermarketu. Z drugiej strony, wymagana od przedsiębiorców składka zdrowotna była barierą dla drobnej przedsiębiorczości. Wprowadzony w 2022 roku "Polski Ład" poszedł w dobrym kierunku i ograniczył to zjawisko, ale zlikwidowanie składki zdrowotnej byłoby jeszcze lepsze, z dwóch powodów.

Po pierwsze, sprawiedliwy system składki zdrowotnej musi być do jakiegoś stopnia skomplikowany: inna podstawa i stawka dla korzystających z podatku liniowego, ryczałtu z niskim dochodem, ryczałtu w wyższym dochodem itp. Trudno uniknąć luk prawnych dających możliwość arbitrażu podatkowego. Widzimy to nawet dzisiaj, gdy wciąż pozostają możliwości "zatrudnienia" niewymagające płacenia składki. Jak podsumował prezes Instytutu Emerytalnego Antoni Kolek: "należy jednoznacznie stwierdzić, że to czy przedsiębiorca będzie obowiązany zapłacić składki, zależy jedynie od jego woli" (wypowiedź dla "Faktu", temat opisany również w artykule o wymownym tytule: "Jak legalnie nie płacić ZUS. Sposoby na coraz wyższe składki", Rzeczpospolita, 2.01.2023).

Obok problemu ze składką dla samozatrudnionych jest jeszcze sprawa rolników, którzy w 2023 płacili średnio 8,60 zł składki zdrowotnej miesięcznie, podczas gdy pracownicy płacili - 497 zł (wyliczenia Łukasz Kozłowskiego, Federacja Przedsiębiorców Polskich). Problem wsparcia rolnictwa jest złożony, ale absurdalnie niska składka zdrowotna nie wydaje się optymalnym rozwiązaniem. Podsumowując: nawet gdy staramy się uszczelnić system, osobna składka zdrowotna to dodatkowy element, który go rozszczelnia.

Po drugie, nawet jeżeli dzisiaj samozatrudnieni płacą już składkę związaną z ich dochodami, nie ma gwarancji, że będzie tak jutro. W tej kadencji Sejmu padło już kilka pomysłów zmiany zasad naliczania składki. O ile możemy się spierać o konkretne propozycje (część z nich wydaje się logiczna, np. likwidacja składki od sprzedaży aktywów trwałych), o tyle jasne jest to, że w tle takich propozycji zawsze mamy lobbying i próby "kupienia" pewnych grup społecznych. Taka jest natura demokracji, a im bardziej skomplikowany system, tym łatwiej wprowadzić jakiś kruczek, dzięki któremu wybrani zapłacą mniej, a inni więcej. Jeśli uprościmy system, będzie to znacznie trudniejsze.

Oczywiście zamieniając składkę na wyższe podatki, nie likwidujemy w pełni tych problemów. Podatki dalej będą unikane i podatne na faworyzowanie wybranych grup. Jednak lepiej mieć jeden problem niż dwa. Gdy mamy jedną stopę podatku, to jej zmiana jest bardziej medialna i zrozumiała dla przeciętnego wyborcy, a ewentualne koszty polityczne zmian niekorzystnych dla ogółu społeczeństwa są wyższe.

Dziś można na przykład modyfikować próg dochodów, który określa czy podstawa wymiaru składki zdrowotnej dla samozatrudnionych rozliczających się na ryczałcie to 60 proc. przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, czy może 100 proc. Już samo przeczytanie ze zrozumieniem tego zdania jest niełatwe, trudno więc oczekiwać, że przeciętny wyborca zrozumie implikacje takich zmian i wyrazi swój sprzeciw.

Składka zdrowotna w obecnym kształcie ma oczywiście pewne zalety. Gwarantuje stabilne finansowanie ochrony zdrowia i wyłącza tę kwestię z corocznej przepychanki budżetowej. To ważne, ale możemy osiągnąć to samo, zastępując składkę finansowaniem z budżetu i ustalając w ustawie, że NFZ otrzymuje co najmniej określony procent PKB lub wpływów budżetowych. Zapis ten powinien być precyzyjny i nie podlegać interpretacji.

Tym samym uzyskalibyśmy konkretną, pojedynczą liczbę, która mogłaby być jasno przedstawiana w debacie publicznej. Co ciekawe, taka liczba już istnieje: w 2021 wprowadzono ustawę, która ma zwiększyć finansowanie ochrony zdrowia do 7 proc. PKB. Potwierdza to mój argument, że jest to lepsze rozwiązanie dla celów komunikacji społecznej.

Inną korzyścią obecnego systemu jest to, że daje bodźce do wychodzenia z szarej strefy, bo pracujący nielegalnie nie mają prawa do publicznej opieki zdrowotnej. Czy tak być powinno? To może podlegać dyskusji, bo artykuł 68 Konstytucji gwarantuje "równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych" dla wszystkich. Problem ten, jak wspomniano wcześniej, dotyczy tylko niewielkiej grupy osób, ale zgadzam się, że dawanie bodźców do legalnej pracy jest pożądane. Możemy jednak odtworzyć tę korzyść, uzależniając prawo do opieki od legalnego zatrudnienia (bądź spełnienia innego kryterium, tak jak obecnie: bycia emerytem, zarejestrowanym bezrobotnym itp.), co rozwiąże też problem finansowania opieki dla osób z obywatelstwem polskim, ale mieszkających za granicą.

Kiedy pod koniec lat 90. reformowano system finansowania ochrony zdrowia, składka zdrowotna miała sens, bo była świadczeniem, które kierowano do różnych kas chorych. Tamten system został zmieniony, a składka zdrowotna została.

W sytuacji, w której składka trafia do jednego wspólnego worka NFZ, z którego finansowana jest opieka zdrowotna dla niemal każdego, a której jakość czy dostępność nie zależy od tego, kto ile płaci, już dziś mamy de facto do czynienia z podatkiem. Czy warto utrzymywać tę fikcję?

Uważam, że wydatki NFZ powinny być finansowane z ogólnych dochodów podatkowych. Propozycja, by składkę zdrowotną zastąpić podatkiem zdrowotnym, idzie więc w dobrym kierunku, ale znów niepotrzebnie komplikuje system.

Kiedy wszystkie pieniądze idą do jednego worka, nie ma sensu rozróżnianie podatków na ochronę zdrowia od podatków na armię. Nie ma potrzeby wprowadzania nowego podatku - wystarczy zmienić wysokość istniejących tak, by zagwarantować odpowiedni poziom dochodów, pamiętając przy tym o wyraźnym zapisie ustawowym o tym, ile dochodów powinien mieć NFZ. Zaletą takiej zmiany byłby też świeży start dyskusji o tym, ile na zdrowie powinniśmy wydawać.

***

Autorem tekstu jest dr Michał Zator, adiunkt na wydziale finansów Uniwersytetu Notre Dame. Specjalizuje się w finansach przedsiębiorstw i gospodarstw domowych oraz ekonomii rynku pracy.