Rząd ma problem wart 250 mld zł. "Jakby jutro miało nie nadejść" [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

Zapewne większość osób pamięta hasło reklamowe pewnej loterii: "miliard w środę, miliard w sobotę". Tyle można było wygrać. Gdyby analogicznie streścić sytuację finansów publicznych w 2024 r., byłoby to: "miliard w poniedziałek, wtorek, środę… - miliard codziennie, przez cały rok".

Tyle finanse publiczne (ściślej: sektor rządowy i samorządowy) muszą pożyczać codziennie, aby mieć na pokrycie wydatków. Tak bardzo wpływy podatkowe są mniejsze od wydatków.

Jest to wprost zapisane w prognozie wzrostu zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2024 r. (345 mld zł), skorygowanej o nieco ponad 20 mld zł dodatkowego wzrostu deficytu, wynikającego z niższej niż zakładano w budżecie inflacji – a więc i niższych wpływów podatkowych.

Dalsza część artykułu pod materiałem wideo

Zastanówmy się, jak doszliśmy do tego miejsca – i pokażmy skalę niezbędnego "dostosowania fiskalnego". Mówiąc wprost, skalę albo wzrostu podatków, albo spadku wydatków – aby w kolejnych 2-3 latach zadłużenie nie przekroczyło 60 proc. PKB.

Na początek ważna uwaga: najważniejsze przywoływane w dalszej części tekstu liczby pochodzą z oficjalnego dokumentu rządowego – Strategii Zarządzania Długiem Sektora Finansów Publicznych w latach 2024-2027 oraz jej aktualizacji z grudnia 2023.

Natomiast dane historyczne dotyczące długu są ze strony Ministerstwa Finansów. Podane liczby są więc albo oficjalną statystyką rządową, albo oficjalną prognozą rządową, albo są przywołaniem liczb z raportów NIK.

Przejdźmy do pytania: jak się tutaj znaleźliśmy.

Poniższy wykres pokazuje przyrost długu sektora rządowego i samorządowego w okresach kolejnych kadencji Sejmu. W związku z tym, że wybory odbywały się we wrześniu bądź październiku i nowa większość sejmowa miała niewielkie pole manewru odnośnie do formalnie swojego pierwszego budżetu, w obliczeniach poniżej budżet ten zaliczam na konto poprzedniej kadencji.

Zadłużenie kraju na pierwszy bilion złotych (tysiąc miliardów) zajęło 27 lat, a drugi bilion – siedem lat.

Niewątpliwym katalizatorem przyspieszenia zadłużania był okres COVID-19. Natomiast byłoby poważnym błędem zaliczenie eksplozji długu "na konto" pandemii czy wojny w Ukrainie.

Charakterystyczną cechą polityki finansowej rządu poprzedniej kadencji było wypychanie wydatków poza budżet państwa, do zadłużających nas na skalę wcześniej niewidzianą, funduszy pozabudżetowych.

Jak zauważyła Najwyższa Izba Kontroli, różnorakie operacje finansowe sprawiły, że oficjalny deficyt budżetu państwa wyniósł 85 mld zł, a deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych – 161 mld zł. Gdy tak naprawdę dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrósł w 2020 r. o 290 mld zł.

NIK zaznacza, że "takie operacje są dopuszczone przepisami prawa". Wskazuje jednocześnie, że stosując takie rozwiązanie, można wykazać w budżecie państwa dowolny wynik, przez co plan ten przestaje mieć istotne znaczenie dla oceny sytuacji finansowej państwa.

Istotnym pogłębieniem kłopotów jest też narastanie wśród klasy politycznej podejścia rozdawniczo-redystrybucyjnego, którego niektóre przejawy opisywałem. Łatwo generuje się obietnice wyborcze związane z coraz to nowymi transferami socjalnymi. Pomimo doświadczenia międzynarodowego, jednoznacznie wskazującego, że tego typu podejście nie poprawia demografii, zostało wprowadzone najpierw "500 plus" na drugie dziecko, potem na pierwsze – a teraz zostało podniesione do "800 plus". Pomimo doświadczenia krajowego, pokazującego, że wspomniane programy nie poprawiają dzietności – mamy twórcze ich rozwinięcie w postaci tzw. "babciowego", co ma kosztować 65 mld zł w ciągu 10 lat. To tylko kilka przykładów.

Z tego powodu w niniejszym tekście nie posługuję się pojęciem "deficytu" – co byłoby naturalne w sytuacji niezafałszowanej "krajowej definicji deficytu".

Na koniec dnia – a raczej na koniec roku – nie interesuje nas wgłębianie się w kolejne warstwy różnych definicji deficytu budżetowego i zastanawianie się, czego zapomniano tam dopisać. Jest pytanie, jak bardzo zostaliśmy jako kraj zadłużeni. Najprostszą i najszybszą odpowiedź daje spojrzenie na roczne zmiany długu sektora instytucji rządowych i samorządowych:

"Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych" obliczany jest zgodnie z metodyką UE, zaś ta metodyka została wypracowana w procesie "mierzenia się" z "twórczością fiskalno-budżetową" różnych krajów w różnych okresach. Polskie władze mają swój wkład w zaciemnianie obrazu finansów publicznych, ale oczywiście nie mają monopolu na takie działania.

Wiele krajów próbowało na wiele sposobów tak przedstawiać obraz swoich finansów publicznych, aby wyglądał on lepiej niż w rzeczywistości. Po dekadach doświadczeń unijna metodyka jest odporna na takie zabiegi. Nie zastanawia się nad "lokalną" definicją, ale sprawdza sens ekonomiczny, źródła i cele finansowania różnorakich wydatków i na tej podstawie klasyfikuje, co należy do finansów publicznych, a co nie. Dlatego najważniejsza ekonomicznie kategoria długu w tej tabeli to właśnie "Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych", zwany też "długiem EDP".

Zasadnicze wyzwanie dotyczące finansów publicznych zostało wprost zapisane w dokumencie, na którym się tu opieramy. Ale zostało zawarte dokładnie w jednym zdaniu (a licząc przypis, który niewiele wyjaśnia: w dwóch zdaniach). To zdanie brzmi:

"Strategia" została opublikowana pod koniec września, a więc jeszcze przed wyborami, co być może miało związek z nadzwyczajną lakonicznością tego sformułowania. Co ono oznacza? Na pewno łączny efekt obniżenia wydatków i/lub podniesienia podatków w 2025 r. musi przynieść 1 proc. PKB, czyli 40 mld zł, w 2026 r. kolejne 43 mld zł, a w 2027 r. - jeszcze kolejne 45 mld zł.

Już te sumy robią wrażenie, ale to nie koniec. Zapis o "naturalnych oszczędnościach" na kolejne 1,1 proc. PKB (oznaczający podwojenie podanych tu kwot) jest kolejną "innowacją budżetową" poprzedniego rządu i nie do końca wiadomo, jak to interpretować. Wiele wskazuje na to - choć poczekajmy, aby zobaczyć, jak tę "żabę" odziedziczoną po poprzednikach będzie konsumował obecny rząd - że tak naprawdę limity wydatkowe będą musiały być obniżone o kolejne 1,1 proc., podwajając kwoty niezbędnych oszczędności/podwyżek podatków, aby uniknąć przekroczenia poziomu 60 proc. długu EDP do PKB.

Jedno "niewinne zdanie" zapisane w Strategii, ta równowartość "drobnego" 2,1 proc. PKB dostosowania fiskalnego co roku, przez trzy lata, tak naprawdę waży ponad 250 mld zł ograniczenia wydatków i/lub podniesienia podatków. Będzie to niezbędne w latach 2025, 2026 i 2027, aby nasze zadłużenie zatrzymać przed pierwszą poważną "ścianą", to znaczy poziomem 60 proc. zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych, tak zwanego "długu EDP", liczonego zgodnie z metodą unijną.

Miejmy nadzieję, że publiczne uświadomienie tej sytuacji będzie symbolicznym końcem okresu zadłużania się "jakby jutro miało nie nadejść". I że czeka nas szersza dyskusja na temat stanu finansów publicznych oraz szerokie uświadomienie sobie przez klasę polityczną niemożności utrzymania obecnej trajektorii zadłużania. To scenariusz optymistyczny.

Scenariusz pesymistyczny jest taki, że "znawcy" odnotują, że "Polacy nie gęsi i swoją definicję mają". Że w Konstytucji (art. 215 pkt 6) zapisano, iż "sposób obliczania PKB oraz państwowego długu publicznego określa ustawa" – zaś Strategia pokazuje, że państwowy dług publiczny w 2027 r. sięgnie "zaledwie" 44 proc. PKB i w związku z tym możemy się śmiało nadal zadłużać. A w razie czego zmieni się ustawę.

Wkrótce zobaczymy, w którym kierunku będzie chciał iść rząd. Już pod koniec kwietnia zostanie opublikowana Aktualizacja Programu Konwergencji, która powinna wiele wyjaśnić.

Autorem opinii jest dr Marcin Mrowiec, główny ekonomista Grant Thornton w Polsce, minister gospodarki w Gospodarczym Gabinecie Cieni Business Centre Club. Przedstawione poglądy są wyrazem osobistych przemyśleń, a nie stanowiskiem instytucji, z którymi jest związany.