"Wciąż jesteśmy narażeni". Oto obraz polskiego długu [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

Różnica między długiem gospodarstwa domowego a długiem rządu wynika ze śmiertelności ludzi, których długi nie są zwykle dziedziczone, oraz nieśmiertelności rządu, który trwa mimo przemiany pokoleń. Dlatego poziom zadłużenia rządu co do zasady może być wyższy niż poziom zadłużenia osoby: rząd-dłużnik będzie wiarygodny, jeśli zawsze spłaci odsetki od swojego długu, zaś człowiek-dłużnik musi obok odsetek oddać pożyczony kapitał.

Skalę długu człowieka mierzymy w relacji do wartości zabezpieczenia lub dochodów. Na przykład kredyt mieszkaniowy nie może przekroczyć 90 proc. wartości nieruchomości, ale też dochód po odjęciu wydatków bieżących musi wystarczyć na ratę. Rządy nie dają zabezpieczenia swoich długów, więc ich zdolność zależy od dochodów.

Dalsza część artykułu pod materiałem wideo

Dochody rządu zależą od decyzji rządu w zakresie podatków i wydatków państwa, więc zadłużenie państw podaje się w relacji nie do ich bieżących dochodów, ale do PKB, które jest bazą do określenia przez rząd dochodów państwa. Zgodnie z unijnym traktatem z Maastricht, dług państw UE w relacji do PKB nie powinien przekraczać 60 proc. PKB. Taki sam limit zadłużenia zawiera także art. 216 ust 5. polskiej konstytucji.

W publicznej dyskusji często podważa się limit 60 proc. PKB jako sztuczny i niepotrzebny, ilustrując to poziomem długu publicznego w krajach rozwiniętych, a w ostatnich kilku latach także w Chinach. Najczęściej dyskusja dotyczy USA, Japonii i krajów UE. Zajmijmy się na chwilę tymi przypadkami.

USA są światową potęgą gospodarczą zadłużoną we własnej walucie. Dolar amerykański w cywilizowanym świecie traktowany jest jako najbezpieczniejsza lokata. Bezpieczeństwo finansowe USA wynika zatem bardziej z wiary niż z finansów i ma związek ze szczególnym statusem tego kraju.

Japonia zadłużona jest na ponad 200 proc. PKB, ale u własnych obywateli. Cały kraj jest netto bardzo bogaty, więc japoński dług dałoby się teoretycznie spłacić w całości nakładając podatek na majątki Japończyków. Inaczej mówiąc, dług rządu Japonii jest efektem ogromnej skłonności do oszczędzania swoich dochodów zamiast ich wydawania na konsumpcję, która cechuje japońskie społeczeństwo. Rząd Japonii, by pobudzić gospodarkę, sam od lat wchodzi w rolę konsumenta, finansując to częścią oszczędności swoich obywateli. Chiny kroczą śladem Japonii z opóźnieniem kilku dekad.

Jak bardzo różna jest sytuacja Japonii i USA, pokazuje poniższy wykres. Japonia jest przykładem kraju, którego oszczędności umożliwiają zadłużanie się innym krajom. Podobny komfort mają Chiny, Niemcy, Norwegia czy Holandia. Takie kraje "netto bogate" są bezpieczne niezależnie od zadłużenia rządu, bo ich wypłacalność wynika z ogromnego majątku ludzi i firm. Z kolei mało bezpieczne jest zadłużenie rządów w krajach bez oszczędności netto, które żyją dzięki kredytom z zagranicy od już wskazanych "netto bogatych". W tej grupie szczególną pozycję mają USA, globalny wierzyciel, któremu świat ufa bez względu na finanse.

W UE dług większości (14) krajów mieści się w limicie 60 proc. PKB, pozostałe 13 państw jest powyżej tego limitu. Średnie zadłużenie przekracza 80 proc. PKB w UE i 90 proc. w strefie euro, zaś wynika to z sytuacji zaledwie sześciu krajów: tzw. PIGS, czyli Portugalii, Włoch, Grecji i Hiszpanii, oraz Francji i Belgii.

PIGS to kraje netto biedne, więc zadłużenie publiczne przekraczające 60 proc. PKB jest dla nich realnym problemem. Dekadę temu boleśnie odczuły konsekwencje przerostu zadłużenia, płacąc za to wysoką cenę: stagnacji gospodarek, spadku realnych dochodów i zamożności społeczeństw oraz bezrobocia młodych. Stawiane za wzór unijnego wzrostu i konkurencyjności Niemcy, Holandia, kraje skandynawskie cechują się relatywnie niską relacją długu do PKB i w dużym stopniu finansują ekscesy biedniejszego południa.

Kraje postkomunistyczne w Europie Centralnej, które nie zbudowały oszczędności netto i muszą pożyczać pieniądze na procent od bogatych tego świata, charakteryzują się długiem publicznym w relacji do PKB poniżej 60 proc., z niechlubnym wyjątkiem Węgier, które są lekko poniżej unijnej średniej.

Jest faktem, że samodzielna ocena długu państwa bez równoległej oceny majątku państwa przypomina ocenę zamożności osób po najmniejszej wartości posiadanych kredytów, a nie największej wartości majątku pomniejszonego o kredyt. Na przykład, kraj zadłużony na 70 proc. PKB, ale bogaty w nowoczesne elektrownie atomowe, fabryki, trasy szybkiego ruchu i kolej wysokich prędkości będzie prawdopodobnie wiarygodniejszy finansowo, niż kraj z relacją długu do PKB 50 proc., który takiej infrastruktury nie posiada.

Jest jednocześnie faktem, że ten efekt mierzy się trudno i z istotnym stopniem uznaniowości, przez co taki argument w rękach polityków grozi populistycznym rozpasaniem okraszonym propagandą sukcesu, z których po latach zostaje bieda wśród kolejnych pokoleń.

Jest także faktem, że poziom długu w relacji do PKB silnie zależy nie tylko od zmian wartości długu, ale też od tempa wzrostu lub kurczenia się gospodarki. Podobny dług w kraju przeżywającym gospodarczą zapaść stanie się ciężarem trudnym do udźwignięcia, a w kraju szybko rozwijającym się po dekadzie będzie trudno zauważalny.

Zadłużenie państwa powinniśmy zatem obserwować nie na zdjęciu, lecz na filmie, starając się przewidzieć sytuację na kolejnych klatkach: o wiarygodności finansowej rządu decyduje tak naprawdę nie to, gdzie jesteśmy, ale gdzie będziemy z naszym wskaźnikiem długu do PKB za kilka lat, kiedy skutki już podjętych decyzji gospodarczych zostaną odzwierciedlone w kondycji gospodarki. Prognoza stanu długu i gospodarki też jest nieobiektywna, więc może podlegać manipulacjom, złym intencjom lub zwykłym błędom.

Zadłużenie sektora finansów publicznych w Polsce znajduje się na poziomie 50 proc. PKB i jest bardzo umiarkowane w porównaniu z krajami rozwiniętymi oraz zbliżone do średniego poziomu krajów rozwijających się po wyłączeniu Chin. To niewłaściwy punkt odniesienia do rzetelnej oceny sytuacji.

Zadłużenie Polski jest, po wyłączeniu Węgier, jednym z najwyższych w naszym regionie i znajduje się na trajektorii wznoszącej. Według własnych prognoz odchodzącego rządu miało do 2026 r. osiągnąć 56 proc. PKB, a te prognozy były zbudowane na nierealistycznych założeniach, dotyczących braku nieuniknionych wydatków, automatycznych redukcji deficytu bez wskazania ich prawdziwych źródeł, zysku NBP, którego nie będzie, choć założono 6 mld zł, czy wysokości wpływów podatkowych. Np. na 2024 r. założono wpływy z VAT rzędu 312 mld zł, podczas gdy za ostatnie 12 miesięcy wyniosły one 250 mld zł i w żadnym miesiącu nie rosły szybciej niż o 10 proc. względem poprzedniego roku.

W optymistycznym scenariuszu kontynuacji gospodarczego wzrostu zadłużenie sektora finansów publicznych w Polsce zbliży się w trwającej kadencji Sejmu do 60 proc. PKB lub nawet przekroczy ten próg. Determinują to obecne koszty obsługi zadłużenia, dezinflacja, która spowoduje szybszy wzrost wydatków niż dochodów budżetu, polityki społeczne zdeterminowane przez poprzedni rząd i podtrzymane przez rząd obecny oraz wydatki militarne, dla których nowy poziom równowagi to 3-4 proc. PKB zamiast dawnych 2 proc. PKB.

Deficyt sektora finansów publicznych w 2023 i 2024 r. przekroczy 5 proc. PKB. Od 2012 r. zdarzyło się to tylko raz: w roku pandemicznym. Teraz to punkt wyjścia, względem którego nowa koalicja rządząca musi szukać środków na własne obietnice wyborcze.

W tym optymistycznym scenariuszu konstytucyjny limit zadłużenia nie będzie przekroczony, bo przepisy konstytucji realizuje ustawa o finansach publicznych, która przyjęła wąską definicję zadłużenia nazywanego państwowym długiem publicznym. Ten dług jest aktualnie o ok. 10 pp. niższy niż dług sektora finansów publicznych, a różnicę część komentatorów nazywa długiem ukrytym; poświęcam jej fragment wywodu poniżej.

Przebieg zadłużenia publicznego Polski w czasie przedstawia poniższy wykres. Limit konstytucyjny dotyczy kategorii oznaczonej na wykresie PDP (państwowy dług publiczny). Prawdziwe zadłużenie to linia określona jako EDP (od angielskiego określenia unijnej procedury nadmiernego deficytu).

Podkreślam najważniejsze fakty:

• polski dług publiczny (EDP) jest masowo zaciągany w sposób omijający limity wynikające z polskiej konstytucji, dotychczasowa skala tylko tego długu wynosi ponad 10 proc. PKB (czyli 350 mld zł), rzeczywisty dług Polski jest o 1/4 większy niż według definicji z polskiej ustawy;
• aktualny dług publiczny rzędu 50 proc. PKB jest poprawnie liczony dzięki zastosowaniu unijnej metodologii ESA2010 (szara linia na wykresie);
• obecny poziom długu publicznego rzędu 50 proc. PKB jest na średnim poziomie z okresu po 2000 r., w tym czasie nasze zadłużenie wahało się między 37 proc. a 57 proc.;
• nawet w optymistycznym scenariuszu gospodarczym polski dług publiczny sięgnie 60 proc. PKB, prawdopodobne jest przekroczenie tego poziomu;
• polska konstytucja i ustawa o finansach publicznych tworzą nieszczelny system zabezpieczenia przed osiągnięciem nadmiernego poziomu długu, który do tej pory nie został osiągnięty, ale zostanie osiągnięty w ciągu czterech lat;
• szczelność krajowego systemu chroniącego nas przed nadmiernym zadłużeniem zależy od ustawy o finansach publicznych, którą zmienić może zwykła większość parlamentarna. To w tej ustawie definiuje się zarówno to, co jest faktycznie długiem, jak i tzw. stabilizującą regułę fiskalną, która jest pomyślana jako kaganiec na wydatkowe ambicje rządzących, ale może być przez nich dość dowolnie zmieniana;
• twardym ograniczeniem dla poziomu polskiego długu publicznego jest apetyt inwestorów na polskie obligacje i unijne ramy fiskalne;
• unijne ramy fiskalne właśnie teraz podlegają aktualizacji, bo przez ostatnie dwie dekady limity i sankcje UE okazywały się bezzębne wobec takich krajów jak Grecja, teraz to ma się zmienić, choć wyniki sprawdzimy w praktyce.

Zainteresowanym różnicą między unijną i polską definicją długu publicznego polecam poniższy wykres, który pokazuje nie tylko skalę tej różnicy, ale również jej najważniejsze źródła: zadłużenia PFR i funduszy celowych funkcjonujących w BGK:

Warto podkreślić, że Skarb Państwa bezpośrednio odpowiada za długi tych instytucji, których jednocześnie nie kontroluje w pełni minister finansów, który także nie ponosi konstytucyjnej odpowiedzialności za wydatkowanie środków, choć taka odpowiedzialność funkcjonuje w ramach wydatków budżetowych.

O ile zatem wydatki PFR czy funduszu przeciwdziałania COVID-19 nie są objęte analogiczną kontrolą ministra finansów, parlamentu i partnerów społecznych jak wydatki budżetowe, o tyle nie sympatyzuję ani z określeniem "dług ukryty", bo informacje o nim podaje ministerstwo finansów, ani z określeniem "dług bez kontroli parlamentu".

Co roku bowiem parlament przyjmuje ustawę budżetową, która już od 2012 r. zawiera taki fragment:

Art. 6. Poręczenia i gwarancje mogą być udzielane przez Skarb Państwa do łącznej kwoty 200 000 000 tys. zł.

Zatem ponad partyjnymi podziałami i bez awantur rząd co roku może zagwarantować 200 mld zł nowych długów, a jeśli zaciągną je fundusze funkcjonujące w ramach BGK, nie musi spełniać licznych rygorów ustawowych ani tłumaczyć się z wydatków.

Porównajmy: jeśli minister finansów wyda z budżetu 60 mln złotych na szkolenia służby cywilnej, przekroczy limit z ustawy i spotka go konstytucyjna odpowiedzialność, a jeśli dysponent funduszu przeciwdziałania COVID wyda 60 mld zł (tysiąckrotnie więcej) na swoje cele, wszystko odbywa się zgodnie z prawem. To ważny punkt do zmiany w finansach publicznych i element testu dla nowej ekipy rządzącej, jak poważnie traktuje ona deklaracje o przywróceniu roli budżetu państwa jako centrum zarządzania finansami państwa oraz o przejrzystości finansów publicznych.

Polska pozostaje krajem netto biednym, czyli nasze oszczędności za granicą są znacznie mniejsze niż oszczędności zagranicy zainwestowane u nas. Ta nierównowaga zmniejszyła się jednak z rekordowych 70 proc. w 2014 r. do 32 proc. w 2023 r., według dość podobnych wzorców jak w podobnych krajach naszego regionu. Można powiedzieć, że nasza zamożność netto, choć pozostaje ujemna, bardzo poprawiła się przez ostatnie 10 lat i że w tym tempie za kolejną dekadę moglibyśmy zostać krajem netto bogatym. Czy uda nam się utrzymać to tempo?

To zależy od tempa wzrostu gospodarczego, które w praktyce jest kluczowe dla wysokości naszego zadłużenia. Przyszły wzrost gospodarczy nie bierze się z ekstrapolacji dotychczasowych trendów, tylko z fundamentalnych podstaw. Polska polityka gospodarcza ostatnich lat, niestety, nie budowała tych podstaw w należyty sposób. Nasza gospodarka przestanie się rozwijać, a zacznie się kurczyć z powodów demograficznych, nie zbudowaliśmy zaś nowych silników wzrostu, opartych o inwestycje i innowacje.

Zła jakość stanowienia prawa, nieprzyjazny stosunek państwa do przedsiębiorców, osłabianie niezależnych instytucji państwa przyniosły za sobą efekt w postaci niepewności, która zahamowała znaczną część inwestycji. Poziom inwestycji w relacji do PKB zamiast wzrosnąć z 20 proc. w 2016 r. do zakładanych w 2017 r. Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju 25 proc., spadł trwale poniżej 18 proc. W Czechach, Rumunii czy nawet na Węgrzech osiąga lub przekracza on poziom 25 proc. PKB, a zatem to nie jest skutek wojny czy pandemii, które dotknęły tez kraje ościenne.

To proste. Mniej rąk do pracy musi być lepiej uzbrojone w maszyny, urządzenia, technologie, nowoczesne procesy, by wytwarzać coraz więcej. To wyposażenie budujemy zbyt niechętnie.

Jeśli wzrost polskiego PKB będzie podlegał stagnacji, to grozi nam szybki wzrost polskiego długu znacznie powyżej 60 proc. PKB, osłabienie wiarygodności naszego państwa i konieczność zaciskania pasa dokładnie wtedy, kiedy będzie to najbardziej bolesne społecznie. Taką drogę przeszła Hiszpania, która jeszcze w 2007 roku notowała dług w relacji do PKB poniżej 40 proc., a kilka lat później osiągnęła 100 proc.

To w Hiszpanii młodzi, po latach 40-latkowie, dalej cierpią strukturalne bezrobocie. Przyczyniły się do tego: kryzys gospodarczy w otoczeniu, utrata pozycji beneficjenta netto z UE oraz niskie kapitały sektora bankowego, który musiał dostać dofinansowanie od rządu. Wydaje się, że zmiana władzy w Polsce zmniejszyła drugie z tych ryzyk, ale na kryzys w otoczeniu i słabość sektora finansowo-kapitałowego w Polsce ciągle jesteśmy narażeni.

Wyzwaniem dla polskiego długu pozostaje także techniczna strona jego finansowania. Potrzeby pożyczkowe budżetu netto na przyszły rok zbliżą się do 240 mld zł, choć w latach 2012-2022 wynosiły 20-80 mld zł. Do tego dojdą potrzeby samorządów w szczególnym roku wyborów samorządowych i ewentualne nowe długi PFR i funduszy w ramach BGK.

Zadłużamy się także po to, by spłacać stare długi. Potrzeby pożyczkowe samego budżetu brutto, czyli finansujące tegoroczne potrzeby i spłaty starych długów, na przyszły rok będą rzędu 440 mld zł, choć w latach 2012-2022 zamykały się kwotą 120-180 mld zł. Kto więc kupi tę górę obligacji?

Wydaje się, że dopóki więcej eksportujemy niż importujemy, a nasza zamożność netto poprawia się, finansowanie rządu powinno być możliwe w dużym stopniu o krajowe oszczędności sektora prywatnego: firm i gospodarstw domowych. Kłopot polega na tym, że my-Polacy sami kupujemy obligacje w minimalnym stopniu, a za nasze pieniądze robią to, często bez naszej wiedzy, banki i fundusze.

Sektor bankowy nie jest w stanie zamienić więcej depozytów krótkoterminowych na średnio- i długoterminowe obligacje, bo nie stać go na okresowe straty z tego tytułu jak w 2022 r. Przynajmniej nie przy obecnym wyposażeniu w kapitał. Poza tym wypychanie banków w finansowania rządu osłabia ich ochotę do finansowania innych, bardziej ryzykownych projektów w gospodarce.

Polski sektor funduszy inwestycyjnych praktycznie zarządza w sumie kwotą rzędu 200 mld zł, więc trudno po nim oczekiwać jednorocznych zakupów za nowe środki w skali adekwatnej do potrzeb pożyczkowych rządu.

Oznacza to, że słabość sektora bankowo-finansowego już w 2024 r. może zacząć nam wychodzić bokiem, popychając ministra finansów i jego górę obligacji w stronę inwestorów zagranicznych, których nastroje bardzo zależą nie od tego, co robi Polska, tylko od czynników globalnych.

Wyzwaniem jest zatem wzmocnienie polskich banków i funduszy celem uniezależnienia się od sentymentu na globalnych rynkach finansowych oraz utrzymanie konkurencyjności kraju, nadwyżki na rachunku obrotów bieżących. Jeśli się uda, zagranica będzie z ochotą zabiegać o polskie obligacje, a my będziemy mieli tani kredyt. Bez sprzyjających warunków będziemy jedli z ręki zagranicznym inwestorom, którzy za zgodę na zakup naszych obligacji wycisną z nas tyle, ile będziemy mogli, a nie chcieli zapłacić. Miarą rosnącego uzależnienia od inwestorów zagranicznych będzie wzrost udziału zadłużenia w walutach obcych w całym długu naszego państwa.

Kamil Sobolewski, główny ekonomista Pracodawców RP