- - Dopóki nie zmieni się lokator w Pałacu Prezydenckim, z tą naprawą praworządności będzie tak jak dotąd - uważa prof. Marcin Matczak.
- W jego ocenie PiS zmienił konstytucyjnie nasz ustrój poprzez prawo w działaniu.
- - Łatwiej jest zniszczyć praworządność niż ją budować - podkreśla prawnik.
- Pytany o zapowiedź premiera ws. prawa do azylu Matczak przyznaje, że jest zaskoczony.
- - Jeżeli odnosić się do tej zapowiedzi wprost, to zawieszenie prawa azylu jest niezgodne z prawem międzynarodowym - wskazuje.
- - Trudno mi sobie wyobrazić, że gdyby Europejski Trybunał Praw Człowieka powiedział rządowi: nie możecie tego zrobić, bo jest to nielegalne, to Tusk odpowiedziałby: "a i tak zrobimy" - mówi Matczak.
Grzegorz Osiecki i Tomasz Żółciak, dziennikarze money.pl: Gdzie my jesteśmy po roku od wyborów w sprawie przywrócenia praworządności? Czy jesteśmy na kursie na naprawę, czy raczej na ścieżce pogłębiającego się chaosu?
Prof. Marcin Matczak z Uniwersytetu Warszawskiego: Na kursie na naprawę. Generalnie prawo działa w dwóch obszarach - jest prawo w księgach i prawo w działaniu. A więc jest prawo w aktach prawnych i w praktyce jego stosowania.
Ludzie, którzy krytykują obecną władzę, bo bliżej jest im do władzy poprzedniej, mówią: "jakże tak może być, że właściwie już na samym początku funkcjonowania tego rządu Unia Europejska zmieniła stosunek do nas, do kwestii praworządności, chociaż jeszcze nic w ustawach się nie zmieniło?". I tu odpowiedzią jest obszar prawa w działaniu, które się zmieniło. Przykładem było to, co Adam Bodnar zrobił w odniesieniu do rzeczników dyscyplinarnych w zakresie ścigania sędziów. To nie wymagało zmiany prawa, tylko zmiany praktyki jego stosowania. Wystarczy np. przestać ścigać sędziów za samo zadawanie pytań prejudycjalnych do TSUE. Zmiana prawa w księgach jest trudniejsza, bo wymaga zgody prezydenta.
Dalsza część artykułu pod materiałem wideo
Mówi pan o prezydencie jako hamulcowym, z drugiej strony obecna władza podrzucała mu na biurko także takie propozycje, o których z góry było wiadomo, że nie uzyskają jego akceptacji.
Ale w takim razie co ta władza miała zrobić? W ogóle ich nie składać? Pytanie, czy punkt widzenia prezydenta jest punktem widzenia Polski.
Były też propozycje, które do prezydenta nawet nie dotarły, bo z góry założono weto. Choćby zmiany w ustawie reformującej KRS, z których częściowo Adam Bodnar sam się wycofał jeszcze na etapie prac parlamentarnych.
Każdy taki przypadek wymaga osobnej analizy. Dla mnie dziwna jest sytuacja z tymi ustawami dotyczącymi reformy Trybunału Konstytucyjnego. Rozumiem, że prezydentowi one mogą się nie podobać i dlatego odesłał je do kontroli TK. Tyle że widzę, że Andrzejowi Dudzie nie podoba się przepis wprowadzający czteroletnią karencję dla polityków, zanim zasiądą w TK, bo karencja ta miałaby dotyczyć także Prezydenta RP. Bo, zdaniem Andrzeja Dudy prezydent jest apolityczny.
Tu nie ma myślenia w kategoriach całościowych, w interesie Polski, tu jest myślenie egotyczne. W końcu to nie przepis zrobiony na złość prezydentowi, karencja dotyczyć ma także ministrów czy parlamentarzystów. Dopóki się nie zmieni lokator w Pałacu Prezydenckim, z tą naprawą praworządności będzie tak jak dotąd - czyli będzie zmiana praktyki, a większość zmian ustawowych będzie musiało po prostu poczekać.
A czy obecna większość, mimo tych niesprzyjających jej okoliczności, przywraca praworządność w sposób praworządny? Z jednej strony mamy działanie poprzez kruczki prawne, czego najlepszym przykładem są zmiany personalne w prokuraturze. Z drugiej strony są próby załatwienia pewnych spraw hurtem, jak uregulowanie statusu wszystkich neosędziów, do czego wątpliwości zgłasza nawet Komisja Wenecka.
Gdy dokonywała się zmiana władzy w Polsce, wielu prawników, ja również, mówiło, że ta naprawa będzie bardzo trudna i bardzo bolesna. Łatwiej jest bowiem zniszczyć praworządność niż ją budować. Praworządność to kwestia nie tylko przepisów, ale też pewnej kultury ich stosowania - nienaginania, nienadużywania. Cały czas stoję na stanowisku, że to, co PiS chciał zrobić przez te osiem lat - i co się prawie udało - to był pełzający zamach stanu. Moim zdaniem to była taka sytuacja, w której Prawo i Sprawiedliwość marzyło o tym, żeby wytworzyć tzw. moment konstytucyjny. Momentem konstytucyjnym nazywamy taką sytuację, kiedy jest szansa na zmianę aktów podstawowych, w tym konstytucji, a więc zmiana państwa z III Republiki na IV Republikę. Ale na to było za mało głosów w Sejmie.
W związku z tym PiS musiał działać różnego rodzaju metodami, które były właśnie takimi kruczkami prawnymi, po to, by nie zmieniać tego prawa w księgach. PiS zmienił konstytucyjnie nasz ustrój poprzez prawo w działaniu. TK przestał być kontrolerem, prawie wyłączono sądownictwo. Tego nie da się, ot tak, naprawić pstryknięciem palcem. PiS i prezydent Duda działali metodą faktów dokonanych. Mimo że wiadomo już było, że z tą nową KRS jest poważny problem i w związku z tym także z tą "produkcją" sędziów powoływanych przez prezydenta na podstawie rekomendacji tej KRS, to i tak to było dalej robione.
Mimo to podziela pan wątpliwości Komisji Weneckiej, że neosędziów trzeba potraktować nie hurtowo, ale znaleźć jakieś bardziej proporcjonalne wyjście z sytuacji?
Zgadzam się z tym. Kiedy np. prof. Sadurski mówił wielokrotnie bardzo ostro, w sensie prawniczym, że trzeba skasować cały Trybunał Konstytucyjny - czyli też w pewnym sensie proponował taką odpowiedzialność zbiorową - to wtedy ja mówiłem bardzo jasno, że odpowiedzialność zbiorowa jest niedopuszczalna w prawie, że trzeba rozpatrywać sytuację każdej z osób indywidualnie. Oczywiście łatwiej jest to robić w przypadku 15 sędziów niż w przypadku kilkuset czy kilku tysięcy sędziów. Niemniej taka jest zasada prawa, że trzeba to robić indywidualnie i moim zdaniem ta sugestia Komisji Weneckiej jest sensowna. Z tym że to będzie proces długotrwały i pojawi się presja, by przyspieszyć. Ja jestem zwolennikiem tego, by robić to wolniej, a porządnie.
W przypadku neosędziów zazwyczaj mówi się o dwóch koncepcjach uregulowania ich statusu: albo powrót na wcześniejsze stanowiska i ponowne konkursy, albo indywidualna weryfikacja. Pierwsza koncepcja rodzi wątpliwości związane z tym hurtowym potraktowaniem, a także z kwestią praktyczną, tzn. na jakie stanowiska mieliby wrócić adwokaci czy radcowie prawni, jeśli po zostaniu sędziami zamknęli swoje kancelarie lub zakończyli z nimi współpracę. Z kolei drugi wariant rodzi pytania o to, kto i według jakich kryteriów powinien neosędziów zweryfikować.
Kiedy planuje się jakieś rozwiązania legislacyjne, trzeba przeprowadzić ocenę skutków szykowanych regulacji. Jedną z jej zasad jest ocena skutków tzw. opcji zero. I tutaj też moglibyśmy sobie postawić pytanie, że skoro to takie trudne, to może lepiej to zostawić tak jak jest? Stwierdzić, że zamieszanie jest zbyt duże, a jakakolwiek weryfikacja sędziów czy konkursy będą potęgować chaos. Ale opcja zero w tym przypadku jest nie do przyjęcia, dlatego że nasz system sądowniczy jest po prostu popsuty. Nie jest w stanie dostarczać ludziom niekwestionowanych, niepodważalnych wyroków, a więc nie jest w stanie rozstrzygać ludzkich konfliktów w sposób ostateczny.
Sądownictwo jest przecież po to, by kończyć konflikty - między sąsiadami, między rozwodzącymi się małżonkami, między ludźmi, którzy zawarli umowę itd. W momencie, kiedy wydawane są wyroki, które można podważyć, dlatego że są wydane przez sąd niewłaściwie obsadzony, to znaczy, że sądownictwo jest zepsute.
Ze strony prezydenta słychać, że właśnie po to wprowadzono w jego ustawie tzw. test niezawisłości sędziego.
Rozumiem intencję, ale mamy tu do czynienia z poważniejszym błędem. Jak przeczyta się orzeczenia, np. ETPCz Wałęsa przeciwko Polsce czy uchwałę połączonych izb Sądu Najwyższego, to widać, że problem ma charakter systemowy, a nie polegający na samym teście niezawisłości. Bez powtórzonych konkursów czy weryfikacji nie rozwiążemy problemu niewłaściwie obsadzonego sądu. Ja nie mam jakiejś szczególnej preferencji, która z tych opcji - konkursy czy indywidualna weryfikacja - jest lepsza. Ważne, by były to procedury indywidualne, a nie hurtowe.
A jeśli chodzi o tych wspomnianych przez panów adwokatów czy radców prawnych, którzy wystartowali w konkursach na sędziów, to powiem jedno - nie można chronić praw nabytych niewłaściwie. Mnóstwo ludzi startowało w tych konkursach, kiedy naprawdę było już jasne, że coś jest nie tak z tą procedurą. W związku z tym oni musieli się liczyć z tym, że jeżeli w takim konkursie zostaną wybrani, mianowani, to będzie można to potem podważyć.
Czy nawet jeżeli za rok będzie prezydent z obecnej koalicji, to nie okaże się, że hamulcowym dla dalszych reform okaże się konstytucja? Przecież do części z planowanych przez rząd zmian wymagana jest większość konstytucyjna.
Jak wiadomo, jest też na stole propozycja zmiany konstytucji. Ona przede wszystkim dotyczy Trybunału Konstytucyjnego, czyli proponuje zniesienie tego TK, który jest obecnie, i zorganizowanie go na nowo, w trybie kolejnych trzech faz powołań sędziów, tak żeby ten nowy Trybunał nie był politycznie zdominowany przez jedną władzę. Ja nie mam nadziei, że ta ustawa konstytucyjna przejdzie, bo z punktu widzenia obecnej opozycji oznaczałoby to utratę przyczółku, jakim jest dzisiejszy Trybunał Konstytucyjny. Dlatego kalkulując czysto politycznie, oni się na to nie zgodzą.
Natomiast wydaje mi się, że w wielu przypadkach dotyczących sądów powszechnych, SN czy neoKRS nie potrzeba zmiany konstytucji. Tu zmiany ustawowe, które przejdą przez parlament i nowego prezydenta, mogą sobie z tym całkowicie poradzić. Natomiast może się ewentualnie zdarzyć tak, że jak się zmieni prezydent, a Trybunał Konstytucyjny w obecnym stanie będzie dalej funkcjonował, to ten Trybunał będzie blokował te zmiany.
Bo wtedy nawet jak prezydent nie będzie już odsyłał ustaw do TK, to przecież robić to będzie opozycja, zwłaszcza, że kadencje pani Pawłowicz czy pana Piotrowicza w TK jeszcze trochę potrwają (do grudnia 2028 r. - przyp. red.). Na pewno więc pozostaną siły, które będą próbowały utrzymać status quo. A to wszystko, jak mówiłem, wyniknęło z pełzającego zamachu stanu, zmiany systemu konstytucyjnego bez zmiany konstytucji.
Obecna większość zapewne nie będzie się przejmować wyrokami TK, tak jak dziś.
Oczywiście ten Trybunał Konstytucyjny będzie miał mniejszą możliwość oddziaływania niż prezydent. Statusu prezydenta obecna władza nie kwestionuje. Kwestionuje status Trybunału Konstytucyjnego, więc politycznie łatwiej im będzie sobie po prostu poradzić, bo teraz nie jest wyobrażalne zlekceważenie weta prezydenta. Natomiast lekceważenie wyroków Trybunału Konstytucyjnego, jak widać, jest wyobrażalne.
TK obroni Adama Glapińskiego? "Żałosna maskarada"
Ten pełzający zamach stanu okazał się nieudolny, skoro został skasowany przez wybory.
Nie można powiedzieć, że stał się zupełnie nieudolny. Sami panowie pytają, czy ta praworządność się naprawia, czy nie, dlaczego tak wolno itd. Fakt, że się wolno naprawia i że dalej istotne funkcje w polskim sądownictwie pełnią osoby, które zupełnie się do tego nie nadają - ani osobowościowo, ani w sensie niezawisłości, ani nawet w sensie intelektualnym - oznacza, że ten zamach, w jakimś zakresie, trwa. Podstawowym elementem funkcjonowania systemu konstytucyjnego jest system "checks and balances", czyli kontroli nad władzą większości.
Celem PiS było to, żeby tę kontrolę znieść, bo tę kontrolę wykonuje przede wszystkim sąd konstytucyjny. I to nie był przypadek, że PiS, jak tylko wygrało wybory w 2015 roku, od razu zaatakowało Trybunał Konstytucyjny. To było zniesienie najważniejszego bezpiecznika i kontrolera w naszym systemie. I tego kontrolera nie ma, odkąd pani Przyłębska została jego prezesem. To z kolei dało możliwość innych działań i zmiany zwykłych ustaw w takim kierunku, aby paraliżować inne systemy kontroli.
Chodzi np. o przejęcie politycznej kontroli nad prokuraturą czy próbę przejęcia kontroli politycznej nad sądami. To wszystko to była konsekwencja zdobycia tego pierwszego przyczółku w postaci TK. Dziś to nie jest Trybunał, który myśli w interesie dobra wspólnego obywateli, tylko nadal jest to ramię wykonawcze polityki PiS.
Jak w takim razie wybrać ścieżkę naprawy tego Trybunału? Mamy tam trzech sędziów-dublerów, ale reszta została prawidłowo obsadzona, ich kadencje będą trwały.
Ja nie mam dobrej odpowiedzi, chcę tylko jedną rzecz podkreślić. Oczywiście formalnie stanowiska sędziów, oprócz dublerów, zostały obsadzone prawidłowo. Natomiast demokracja i praworządność to takie zjawiska, które mają oprócz strony czysto formalnej, także aspekt funkcjonalny, czyli czy instytucje są w stanie faktycznie wykonywać powierzoną im rolę. Mamy sytuację w której na prezesa Trybunału Konstytucyjnego została wybrana legalnie pani Przyłębska, podobnie sędziami zostali także legalnie pan Piotrowicz, pani Pawłowicz czy prokurator Święczkowski.
Tylko taka sytuacja opisana jest w literaturze naukowej: prawniczej i politologicznej jako wydrążenie instytucji (hollowing out) przez tak zwane, mierne powołania (mediocre appointments). Co to oznacza? Nie niszczy się instytucji w sensie formalnym, natomiast powołuje się tam ludzi, którzy w żaden sposób nie są w stanie wykonywać funkcji, która ma być wykonywana.
Pani Przyłębska na pewno nie wyróżnia się wiedzą prawniczą. To jej powołanie na prezesa TK wyglądało tak jakby lekarza rezydenta bez doświadczenia ustanowić ordynatorem w największym szpitalu klinicznym i mówić ludziom, że to naprawi służbę zdrowia.
Ale wcześniej byli sędziowie, także nie wyróżniający się wiedzą prawniczą czy politycy jak Marek Kotlinowski, wiceprezes Ligi Polskich Rodzin czy Jerzy Ciemniewski z UW?
Sędziowie byli różni, była także pan i Bagińska powołana przez Samoobronę. Ale nigdy nie doprowadzało to do takiego skompromitowania się Trybunału jako ramienia politycznego jak obecnie. Dziś w TK zasiadają byli, najbardziej agresywni politycy PiS, co w sposób oczywisty nie daje gwarancji ich niezawisłości. To są ludzie, którzy politycznie byli bardzo aktywni po jednej stronie i dalej są aktywni, zwłaszcza pani Pawłowicz.
Z Trybunału została dziś tabliczka, a ci którzy są w środku, nie są w stanie przekonać Polaków, że pełnią funkcję kontrolną wobec władzy. Tak samo było z panem Barskim. My możemy dyskutować, czy w sensie prawniczym Bodnar zachował się właściwie czy nie, odwołując Barskiego, ale jeżeli szefem prokuratury jest kumpel i świadek z wesela byłego ministra sprawiedliwości, to nie daje to gwarancji, że prokuratura będzie mogła rozliczać to, co działo się przed zmianą rządu. To jest problem w Polsce i całej Europie Środkowej i Wschodniej - scheda postkomunistyczna, że przywiązujemy wagę do litery i formy prawa, a nie funkcji. Podczas, gdy praworządność nie jest zjawiskiem formalnym, jest zjawiskiem funkcjonalnym.
Jeszcze przed zmianą władzy polityk KO powiedział nam, że sprawnie działający Trybunał Konstytucyjny jest w interesie przede wszystkim opozycji, a nie rządzących. Ale czy jeśli zmieni się prezydent, to sytuacja nie zmieni się o 180 stopni. Nowy lokator na Krakowskim Przedmieściu będzie, mówiąc brzydko, przyklepywał, co mu jego obóz przyniesie na biurko. W Polsce nie będzie arbitra, który będzie w stanie rozstrzygnąć, czy to wszystko jest praworządne, bo Trybunał Konstytucyjny dalej będzie skompromitowany, w SN będzie wojna neo i paleosędziów. Czy nie pojawi się pokusa do takiej praworządnej wolnej amerykanki?
Może tak być. To także jest efekt pełzającego zamachu konstytucyjnego PiS. Jeżeli obniża się autorytet sądu konstytucyjnego, który kiedyś był szanowany, a teraz jest skompromitowany, to osłabia się systemy kontrolne państwa. I sytuacja, w której zmienia się prezydent, a Trybunałem nikt się nim nie przejmuje, jest sytuacją braku kontroli. Wtedy można mieć tylko nadzieję, że funkcję kontroli konstytucyjnej przejmą sądy takie jak TSUE czy ETPCz (Europejski Trybunał Praw Człowieka - przyp. red.), które to zrobiły w sytuacji rządów Prawa i Sprawiedliwości. Bo wartości polskiej konstytucji i wartości konwencyjne - w przypadku ETPCz - czy traktatów wspólnotowych - w przypadku TSUE - są zbieżne.
PiS starał się za pomocą orzeczeń TK także te bezpieczniki wyłączyć, uznając te orzeczenia za u nas nieobowiązujące. Natomiast moim zdaniem obecna władza, ani nie będzie w stanie, ani nie będzie chciała ich wyłączyć. O ile Ziobro bał się jak ognia Prokuratury Europejskiej, to przystąpienie do niej było jedną z pierwszych decyzji Bodnara. To pokazuje, że ta władza nie boi się kontroli. Nie wyobrażam sobie, żeby Donald Tusk czy Adam Bodnar powiedzieli, że nie obchodzą ich orzeczenia TSUE czy orzeczenia ETPCz. To politycznie i kulturowo dla tej formacji byłoby jakimś absolutnym samobójstwem. Więc tutaj można mieć tylko nadzieję, że mimo tego zepsucia na poziomie polskim, jednak ta kontrola quasi-konstytucyjna przez sądy międzynarodowe nie będzie wyłączona.
A propos kontroli. Jesteśmy świeżo po tym, jak premier zadeklarował, że wprowadzi możliwość wyłączenia prawa azylu. To jest zapowiedź, która wywołała bardzo dużo kontrowersji. Odkładając na bok sensowność tego kroku, ale czy pana zdaniem w tej chwili jest jakaś instytucja w Polsce, która jest w stanie zweryfikować, czy to jest zgodne z konstytucją czy konwencjami międzynarodowymi?
Jestem zaskoczony tą deklaracją. Nie wiem jednak, jakie będą narzędzia jej realizacji. Jeżeli odnosić się do takiej zapowiedzi wprost, to zawieszenie prawa azylu jest niezgodne z prawem międzynarodowym. I to jest być może dobry przykład tego, o czym mówimy. Załóżmy, że premier będzie chciał tutaj pójść na ostro - zawiesić prawo do azylu niezgodnie z konwencją. Trudno mi sobie wyobrazić, że gdyby na podstawie skargi na tę decyzję Europejski Trybunał Praw Człowieka powiedział rządowi: nie możecie tego zrobić, bo jest to nielegalne, to Tusk odpowiedziałby: "a i tak zrobimy, ja zaraz powołam swój własny sąd, który mi powie, że ja to mogę zrobić". Jestem przekonany, że tak nie będzie.
Tak działają dyktatorzy. Tak robił Kaczyński czy Ziobro. Sądy międzynarodowe mówiły im, że czegoś nie mogą, a oni odpowiadali, że nic ich to nie obchodzi, bo ich własny Trybunał Konstytucyjny im mówi, że mogą. Dziś taka sytuacja jest nie do pomyślenia. I w tym upatruję nadziei, że nawet gdyby TK nie kontrolował skutecznie tej władzy, ten system kontroli z udziałem sądów międzynarodowych byłby bardziej skuteczny niż w przypadku PiS.
Rozmawiali Grzegorz Osiecki i Tomasz Żółciak, dziennikarze money.pl
